2019年散煤治理难点解析

在过去的两年里，我国散煤治理成效显著，但挑战犹存。报告对今年散煤治理难点进行了剖析。

其一，散煤治理工作缺乏统筹和协同性。报告说，在过去两年，我国散煤治理的相关政策密集出台，但在实际工作中，政策、方案之间的协调和统筹还有待加强，政策执行中各相关方的配合与协作有待进一步改善。主要包括以下两方面。

一方面，国家层面横向协同不足。北方地区冬季清洁取暖政策在国家层面主要涉及财政部、生态环境部、住房城乡建设部、国家能源局等部门；工业散煤治理主要涉及工信部、生态环境部、国家能源局、国家发展改革委等部门。虽然各个部门的责任明确，但由于各部门政策出发点和着眼点不同，主要关注各自的部门任务，在政策制定和实施上缺乏统筹，部门之间缺乏有力的协作与配合。

另一方面，中央和地方纵向协同不足。目前，中央层面开展北方地区冬季清洁取暖试点工作的目标是尽快建立“企业为主、政府推动、居民可承受”的清洁取暖模式，为其他地区提供可复制、可推广的范本，除个别试点城市积极探索创新模式，多数城市则以完成既定的任务目标为目标，层层加码，基层落实难。此外，目标考核重“绩”，不重“效”，欠缺因地制宜的模式落地和散煤治理成效可持续性方面的政策选择。与中央目标缺乏协同性，不利于清洁取暖试点总体目标的实现。

还有，在政策执行和落地的过程中，散煤治理的复杂性决定了跨部门、跨行业、跨区域和跨领域协作的必要性。例如，民用散煤治理涉及清洁能源产供储销运规划、时间规划、区域规划、市场化体系建设等多个方面。而农村地区的散煤治理不仅要解决农村清洁取暖问题，还要推动农村能源生产和消费革命。因此应该把农村能源系统建设放在重要位置，既要支撑农村经济社会发展，还要与农村交通、运输、通信、教育、医疗、养老等公共服务相协调。这样的系统工作要求综合规划，统筹能源等基础设施与社会公共服务设施的建设和投入。

据此，报告得出结论，“散煤治理需要高屋建瓴的政策统筹及实施机制和步骤，需要跨部门的协作联动，以确保散煤治理工作健康有序地开展。清洁取暖是系统工程，需要上下联动落实任务，国家部门做好顶层设计，指导推动；地方政府应在实地调研基础上，因地制宜的制定实施方案，抓好落实；企业要承担供暖责任主体，提供优质服务。”

同时，警惕民用散煤复烧，破解经济成本痛点。2019年6月13日，生态环境部就2018～2019年秋冬季大气污染综合治理问题约谈河北省保定、廊坊，河南省洛阳、安阳、濮阳，山西省晋中等六市政府，指出这些城市推进蓝天保卫战力度有所放松，部分重点任务没有完成，部分措施出现反复，部分问题出现反弹，大气污染治理工作滞后。其中廊坊和保定散煤复烧问题突出，保定市在2018～2019年采暖季出现了清洁取暖补助资金筹集不到位、管理不规范，划拨不及时的情况，影响了群众用气用电取暖的积极性，已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达36.1%，大量散煤游离于监管之外。除约谈城市外，其他部分城市也存在散煤复烧现象。2019年，煤控研究项目的地方合作伙伴开展了民用散煤治理的分析研究，这项研究覆盖了河北、河南、山东和山西四个省份的八个城市，将这些城市居民清洁取暖分析报告简称为“四省八市民用散煤分析报告”。根据“四省八市民用散煤分析报告”，调研的四省八市中有3个城市存在不同程度的散煤复烧，其中散煤复烧比例最高的可达23%。

报告对散煤复燃原因做了详细分析。报告说，散煤复烧受多方面因素影响，如局部地区、特定时段的清洁能源短供；受工期进度影响，改造项目在进入采暖季后尚未达到使用条件；居民的传统观念和取暖习惯等。在诸多因素中，本报告认为清洁取暖成本、实际支出水平与居民经济承受能力之间的不平衡是关键。

根据“四省八市民用散煤分析报告”，在参与居民收入调研的1775个农村清洁取暖改造用户中，居民收入小于5万元的占比92%，其中收入小于3万元的占比达47%。

目前，在北方清洁取暖试点城市中，农村居民人均可支配收入范围是1.0～1.8万元。借鉴英国燃料贫困定义，合理的燃料支出占比大约是5%，按三口之家计算，农村居民户均供暖费用可承受范围在1500～2700元/年之间。而居民的普遍支出意愿不超过2000元。根据“四省八市民用散煤分析报告”，参与此项调研的945户“双替代”居民中，32%的用户实际支出（政府补贴后）超过2000元，其中30%的用户实际支出在2000～5000元之间。

若不考虑当前的价格补贴，农村居民清洁取暖支出将普遍高于其可承受能力。实地调研结果显示，有相当一部分村民表示取消价格补贴后将无力承担清洁采暖费用，存在返烧煤的可能。由于发展水平和经济条件的区域性差异，对于经济收入较低的地区，散煤复烧的可能性就更大。

报告认为，破解经济性难题是解决散煤复烧的关键，而建筑节能是提效降本的第一步。农村房屋多为农民自建，保温隔热性能差，若室内达到标准舒适温度，单位建筑面积的采暖负荷是城镇节能建筑的2～3倍。采暖用能直接关系到用能支出，据了解，北京市每户农宅节能改造成本约8000元，可以实现降低取暖能耗50%以上。根据“四省八市民用散煤治理报告”，在含有建筑节能调研的1775份有效调研问卷中，农村清洁取暖改造用户的建筑节能改造率仅为1%。农村建筑节能改造空间巨大，如果对已完成清洁取暖改造的用户实施建筑节能改造，可以极大地减少能耗、降低成本、减少采取支出。

报告还指出，目前，北方清洁取暖工作严重依赖补贴，导致政府财政压力持续增大。其中，地方配套中央补助压力更大。因此，优化补贴政策并制定退出机制是当前的迫切任务。