落实国资划转社保决策宜早不宜迟

财政部9月20日发布消息，近期，财政部、人力资源社会保障部、国资委、税务总局、证监会联合印发了《关于全面推开划轉部分国有资本充实社保基金工作的通知》（财资〔2019〕49号，以下称《通知》）。该《通知》要求中央层面具备条件的企业于2019年底前基本完成，确有难度的企业可于2020年底前完成，中央行政事业单位所办企业待集中统一监管改革完成后予以划转;地方层面须在2020年底前基本完成划转工作。

前段时间，有相关研究称，2028年全国社会保障基金将出现收支缺口;至2050年，社会保障基金的当期缺口或将超过10万亿元。这些推算结果当然存在诸多不确定性，未来需要持续跟踪数据、调整假设，不断更新预测结果，以更好地贴近不断变化的事实。但随着中国社会的快速老龄化，社保未来面临巨大压力却是不争的事实。

中央政府对社会保障基金缺口承担最终责任，可以通过处置国有资产来弥补未来缺口，并已经就划转国有资本充实社保基金做出重大决策部署。目前的关键是如何落实好这一重大决策。

有一些人认为，既然中央政府对社保缺口承担最终责任，那么划转国有股权给社保，只是把钱从国家的左口袋拿到右口袋。对于国家而言，并没有实质性变化，因此划转国资只具有形式上的意义，至多是再增加一个部门，来参与监督国资的管理和运营。其实，这种认识存在不少偏差，也会影响国资划转工作的推进落实，有必要进行辨析。

问题的关键在于社保的运营目标，与国资监管部门的运营目标存在重大的差异，这一差异决定了划转工作的必要性和重要性。对于国资监管部门而言，工作的基本目标是国有资产的保值增值，是国有资本的做大做强。对于社会保障基金而言，运营划转国有资产的基本目标之一是维持总体组合必要的流动性，使得社保出现缺口时可以通过分红或者及时处置资产获取足够的资金;之二是尽力提高资产的回报水平，这一回报要基于分红和资产变现价值来衡量，而不是会计账簿上的保值增值。

例如，在必要和可能的情形下，社会保障基金在理论上可以处置手头的国有股权，并投资于境外市场，以降低组合风险，并争取更高回报。但国资监管部门无疑很难这样做。

这些差异决定了划转国资充实社保的工作，一是宜早不宜晚;二是要允许社保适度参与公司治理，以督促提高国资的分红水平;三是要赋予社保对划转国资必要的处置权限，以调整组合的流动性、分红和回报能力。

具体来说，一是由于社保可以在境内境外两个市场、国资民营两种所有制、上市非上市两类公司中间进行择优配置，其选择范围无疑显著大于目前的国资监管部门的选择范围，这就有可能获得更高的资产回报水平。从过往的历史看，社保在维持了组合流动性的同时也的确获得了可观的回报率。二是长期以来，我国国有企业分红率偏低，受到不少学者的关注。较低的分红实际上损害了股东的权益，也容易造成资金的低效率使用。由于社保独特的职能定位，如果能够适度参与公司治理，它必然会督促提高企业分红水平，这有助于从微观制度上纠正国企分红偏低的倾向，以及由此产生的问题。三是着眼于改善资产的流动性和提高资产回报率的目的，需要赋予社保对划转国资的处置权限，并设立必要的规则。只有这样，才能盘活逐步划转的国有资产，将资金配置到更有成长性、分红或盈利能力更高的投资方向上，并在出现收支缺口时及时获取流动性。最后，国有企业改革的重要目标是“实现从管资产到管资本的转变”。划转国资充实社保，并赋予社保必要的资产处置权限，实际上也是对国资“从管资产到管资本”改革的先行先试和积极探索，在国资改革上也具有正面意义。

因此，我们应该从这样的认识和判断出发，设计和制定划转工作的后续政策细节，将国资划转工作真正落实好。

作者简介

高善文

国务院发展研究中心金融研究所综合研究室副主任、安信证券首席经济学家。