全球化背景下应对粮食安全的国际经验

胡冰川

【摘要】由于各国资源禀赋与发展阶段的差异，对粮食安全问题存在两种不同认识，即粮食安全的商品性与公共性。尽管存在不同认识，但多是在商品性与公共性之间谋求平衡。就粮食安全的公共政策而言，无论是市场主导还是政府主导，核心问题在于缓解食物供需矛盾，避免饥荒。时至今日，尽管粮食安全的风险大幅度降低，但对人类而言，保障粮食安全是从事一切物质生产和精神生产的必要前提。

【关键词】粮食安全 国际经验 全球化 【中图分类号】F316 【文献标识码】A

随着新大陆的发现，土豆、玉米、红薯等物种被传播到世界各地，从而带来了世界人口的快速增长。在绿色革命（发达国家在第三世界国家开展的农业生产技术改革活动）以前，食物增长带来人口增长从而促进人类社会的进步和发展，可谓是历史基本规律。绿色革命以后，食物作为人口增长的约束作用逐步降低。据世界银行统计，全球营养不良人口从1947年的12亿人口降至2017年的8亿人；从比例上看，全球营养不良人口也从接近1/2降至1/9。与此同时，全球营养过剩人口数量也在快速增加。在此背景下，对于满足了基本食物需求的人群来说，越来越追求食物的健康与多元选择，对于基本的粮食安全的认识日益淡薄。这是社会整体进步的表现，但是从居安思危的角度，尤其是站在社会公共事务角度，必须对粮食安全始终保持清醒的认识。

解决粮食安全问题是进入发达社会形态的必要条件

从历史角度来看，粮食安全问题随着人类社会发展逐步缓解，但以当前视角，并不能说粮食安全问题会最终消失，只是安全风险的概率会大范围降低。从社会形态上看，解决粮食安全问题是进入现代社会的必要条件，如果说一个国家或地区，连粮食安全问题都没有解决，那也谈不上是一个现代社会。反之则不然，并不是解决了粮食安全一定是现代社会。对于这一问题的理解，不妨從粮食安全的几种情形入手：

第一种是农产品出口国，以美国和凯恩斯集团（由14个农业生产和出口国于1986年8月在澳大利亚凯恩斯成立）为代表。对于农产品出口国，其基本特征是人均农业资源丰富。其表现既可以是土地资源广袤，例如阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大等，也可以是充沛的光温资源与良好的气候条件，例如玻利维亚、哥斯达黎加、危地马拉、印度尼西亚、马来西亚等国。从现代来看，农产品出口国基本不存在粮食安全问题，充沛的农业资源可以为本国提供充足的食物来源，但这也并非绝对，历史上农产品出口国也存在过粮食安全问题，如东南亚印度尼西亚、马来西亚、菲律宾等国，但是由于农业资源禀赋优越，经过现代农业科技的推广，不仅很快实现了粮食自给，同时还增加了农产品出口。整体来看，当前农产品出口国几乎不必考虑粮食安全问题。

第二种是发达的农产品进口国。如前所述，发达国家的一个重要特征是解决了粮食安全问题，意即：尚未解决粮食安全问题的国家都不是发达国家。从这个逻辑出发，对于发达国家而言，无论农产品进口的多寡，都不存在粮食安全问题；或者说，粮食安全问题是发展的阶段性问题。在历史上，二战结束之后，西欧也曾面临严重的粮食危机和人道主义灾难，解决粮食安全问题基本依靠美国援助与农产品进口，得益于战后重建与经济增长，欧洲农业生产能力快速提升，很快解决了粮食安全问题。随着经济社会的进一步发展，农产品进口的目的已经不是解决粮食安全问题，而是满足多元化消费需求。对发达国家来说，即使作为农产品进口国，基本上也不存在粮食安全问题。

第三种是欠发达的农产品进口国，特别是其中的最不发达国家，仍然面临严峻的粮食安全形势。对比农产品出口国和发达国家，欠发达的农产品进口国既没有充足的农业生产资源，同时也不具备高阶的经济社会形态。不同于发达国家农产品进口为了满足多元消费，欠发达的农产品进口国主要是满足粮食需求，与此相应的往往是社会治理水平低下，外汇匮乏，从而导致了食物进口并非易事，加之欠发达国家无法维持必要的粮食储备，特别是在全球农产品减产带来的农产品价格上涨的背景下，欠发达农产品进口国的粮食安全问题会立刻显现。解决问题的方式往往有赖于国际援助与本国的消费抑制，如果后期的任何环节出现疏漏，那么粮食安全问题就会转变为人道主义灾难。至今，对于欠发达的农产品进口国而言，饥荒仍然如影随形。

综合上述类型不难发现， 农产品出口国不完全是发达国家，但是存在粮食安全问题的国家却全部是欠发达国家，特别是其中的最不发达国家。从历史上看，粮食安全问题更多地受到自然条件的影响，从现实来看，粮食安全问题更多地受到社会发展水平的制约。中国粮食安全状况得到极大改善，从解决温饱到全面小康，一方面是中国自身在粮食安全方面的积极努力，另一方面也是中国经济社会发展的必然结果。

粮食安全问题发展的历史脉络

在工业革命之前的漫长自然经济时期，粮食安全并不是以问题的形态存在，而是以约束条件形式存在。此时人类的农业生产以及改造自然能力十分低下，在粮食与农产品大范围减产的背景下，一定会带来人口数量的下降，从而实现人与自然的平衡。另外一个重要原因在于救济手段的缺乏：自然经济时期，甚至到大航海时代带来了远距离运输，由于储藏能力低下，粮食的运输半径始终有限，这就导致了饥荒发生往往取决于当地当年的农业产出。可以为此提供佐证的是，水运作为一种有效的运输方式对人口分布起到了重要作用，京杭大运河周边的人口更为密集，经济更为繁荣。在农业生产力低下的历史时期，储备、运输、分配体系都不可能具备很高水平，自然经济形态等同为封闭条件下的农业生产。这一点仍然可以映射到现在的最不发达国家的粮食安全问题，其解决方式只能是提高粮食生产的自给水平。

工业革命以来，自然经济逐步解体，市场经济日趋发展，农业生产水平、粮食储藏与运输能力的不断加强，粮食安全问题开始逐步显现，表现为“食物权”问题，即消费者有权根据自己的文化传统经常、长期和无限制地直接获得或以金融手段购买适当质量和足够数量的食物，确保能够在身体和精神方面单独和集体地过上符合需要和免于恐惧的有尊严的生活。解决食物权，或者说解决粮食安全问题可以分为两阶段，第一阶段为消费抑制，第二阶段为供给增长。

在当前的凯恩斯集团中，相当一部分农产品出口国解决粮食安全问题的方式是消费抑制，即劳动力无限增长背景下的低工资率，该工资率取决于维持生活所需的必需品价格。对于广大劳动者而言，食物价格相对于工资水平显得十分昂贵，因此食物消费量基本被抑制在生理需求范围内。在消费价格的相对昂贵的抑制作用下，农业生产也获得了有效激励，粮食安全问题基本依赖市场手段得以解决。例如工业革命时期的英国，当前东南亚的印度尼西亚、马来西亚等国都是如此。处于该发展阶段的国家，其粮食安全问题之所以不突出，根本原因在于农产品相对价格过高带来的消费抑制。

二战以后，随着绿色革命的推广，全球农业生产能力获得了极大提升，全球农产品贸易格局逐渐形成，封闭条件下的自然经济受到极大冲击。这一时期的食物供给在全球范围内基本突破时空限制，与自然经济时期粮食“产消合一”的高自给率不同，全球化背景下的食物市场已经呈现出高度的“产消分离”现象，由此带来各国粮食储备数量的下降与农业政策的重构。当前讨论的粮食安全概念恰恰是这一时期的产物，即农业生产力大幅度提高、农产品供给增长背景下食物有效配置的问题。由于各国资源禀赋与发展阶段的差异，对粮食安全问题存在两种不同认识，即粮食安全的商品性与公共性，不同的认识决定不同的应对方式。无论哪一种方式，现代粮食安全问题实际上是社会的认识问题与经济的成本问题。

纵观历史可以得出，从粮食安全概念提出到解决粮食安全问题，完全是现代农业发展的产物，是食物供给增长背景下的资源有效配置概念。自然经济时期的粮食安全，更多的是农业的经济生产，即“廉价供应”。例如人类在饥荒时期会主动减少动物饲养，将饲料粮转化为口粮，从而增加食物供给。自然经济时期的粮食安全问题更多表现为饥荒，没有可靠救济手段，直到绿色革命以来，全球农业生产水平快速提高，食物供给状况大幅改善，粮食安全才成为真正的经济社会问题。

应对粮食安全问题的经验做法

讨论应对粮食安全问题的经验做法，存在一个明显的预设立场，即粮食安全的公共品属性，即在公共事务框架下讨论粮食安全的经验做法。如果将粮食安全问题当作市场问题，那么只需要通过有效交易就可以实现。但是现实中的确存在市场失灵与政策扭曲，导致食物供给增长背景下的获取不足，从而导致或者恶化饥荒的事实存在。例如2008年全球粮食价格暴涨之时，印度、越南等国开始限制大米出口，加剧了全球对粮食安全的恐慌。对粮食安全的商品性与公共性，尽管存在不同认识，但是并不绝对，无非是在商品性与公共性之间谋求平衡。对粮食安全的公共政策而言，国际做法大体相似，同时也存在一些差异性做法。

美国作为全球最大的农产品出口国，在商品农业高度发达的背景下，粮食安全问题并未受到社会高度关注，在两党轮替的总统大选辩论议题中也不存在。尽管如此，美国针对粮食安全的公共政策有联邦储备、农业支持、消费补贴。这些措施着眼于稳定市场、增加农业生产者收入、改进低收入群体福利，其中以“食物券”的消费补贴形式最为典型。2016年美国“补充营养援助计划”以发放食物券的形式向全美4420万失业或低收入者提供免费食物，财政支出为709亿美元，平均每人每月补助125.51美元。

日本作为全球粮食自给率最低的发达国家，针对粮食安全的公共政策兼具促进农业生产与抑制食物消费双重目的。日本粮食安全方面公共政策最突出的特点是消费抑制。从关贸总协定到世界贸易组织，日本都将大米作为特殊保护的对象，2005年将大米进口关税定为778%；后来日本国内大米价格下跌，2012年日本政府对2009年国际市场进行调查，换算出新的大米关税率为280%。在高关税保护之下的日本大米及农产品价格远高于国际农产品价格，从而对日本消费者产生了较强的消费抑制作用。2016年日本恩格尔系数在发达国家中最高为26%，同期美国为8.3%。

中國认为粮食安全是高度公共品属性的，因此中国粮食供给带有浓厚的公共物品色彩，从公共政策角度也是集大成者，通过国家储备、农业支持与保护、消费补贴三大举措，构建了立体的粮食安全冗余备份机制。就政策手段来看，经历了从计划经济的行政指令方式过渡到市场化操作的过程。当前中国粮食安全的公共政策，基本是以市场化手段实现的，其本质是政府购买粮食安全的公共服务，覆盖了农业科技研发、农业生产、储备与损耗等粮食产业链全过程，这也是中国国家治理体系和治理能力的一个重要体现。

对于不同的国家和地区，由于粮食安全的形势不同，选择了不同的公共政策。这些政策不能采用某种单一标准进行评价，无论是市场主导还是政府主导，核心问题在于缓解食物供需矛盾，避免饥荒。不同的公共政策的确存在不同的成本，成本的差异主要取决于经济发展阶段以及对粮食安全的不同认识。

时至今日，尽管粮食安全的风险大幅度降低，然而人类至今并没有完全摆脱饥荒困扰，但是透过现有历史，从解决粮食安全问题的角度，大致可以提供一些借鉴。粮食安全作为一个问题的提出是现代概念，同时也是一个国家是否真正进入发达形态的必要条件。从阶段来看，当食物消费的抑制作用仍然无法平衡农业产出下降时，并不存在粮食安全问题，饥荒是协调人与自然关系的一种方式；随着农业生产力的进一步提高，农产品交易作用带来的抑制作用与农业增产同步发生，自然对人口的约束作用下降，市场因素在很大程度上协调了人与自然之间的矛盾；绿色革命之后，全球农业生产的相对过剩成为主流，对人类而言，市场机制并不能完美解决粮食分配的结构性问题，因此现代粮食安全概念与公共政策开始发挥作用。总结当前各国粮食安全现状与相应策略，一方面是发达国家营养过剩状况的日益严重，另一方面是最不发达国家仍然有数以亿计的人口处于严重营养不良之中。无论是市场机制还是公共政策，仍存在很大缺陷。对于人类而言，一个无饥饿的世界仍然有很长的路要走。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）

责编/常妍 美编/李祥峰

中国产粮大省的实践经验

黑龙江省抚远市通江乡政府 高山：

玖成高效合作联社秉承“选好种、卖好粮、生产中国粮食、打造中国饭碗”的经营理念，努力实现“科技+仓储+服务+特色+加工+品牌”的大型合作联社。

一是增强产业投入，经营规模不断扩大，服务带动成效显著。通过采取“企业+科研机构+合作社+农户”的经营模式，取长补短，形成合力，运用先进的催芽设备为周边农户进行水稻种子催芽技术服务，每年催芽300吨以上，服务周边农户200多户，社员由原来的38户82人发展到124户336人。

二是注重技术创新，突破高寒地域限制，产品推广更趋成熟。重点打造9个功能区，通过大棚的二次利用、两段式超早育秧、钵育摆栽、侧深施肥、有机水稻种植（泥鳅共作）、测土配方施肥等科学种植技术，缩短出苗时间，出苗后移入大棚进行田间管理，实现相同时间内育大苗壮苗，有效提升400度有效积温，生产出了第一二三积温带的香米。

三是加强科技培训，提升农户种植技能，生产管理更加科学。打造“互联网+农情管理”“互联网+农业管理”系统，将基地的各项管理信息、农技指导服务、农产品溯源以及农机管理结合起来，通过短信微信平台即时发送各阶段农业生产信息，提高标准化生产管理水平和抵御自然灾害能力。

四是深化产品加工，彰显抚远稻米特色，品牌优势逐步显现。与黑龙江省科学院合作，成立黑龙江东极高科功能食品工程中心，建设发芽糙米及米粉加工厂，利用有机生态稻米，进行功能性食品深加工，实现年生产发芽糙米、米粉500吨。创建了“玖成香米”“乌苏里新城大米”“东极禾谷鸭稻米”“东极湿地米”等品牌。

五是拓宽销售渠道，整合多方优质资源，营销体系渐趋完善。合作联社在哈尔滨市建立省级销售处，在江西南昌建立玖成农业运营分公司，在北京建立大中华区品牌营销中心。同时，参与“中蒙俄经济走廊”建设，运用位于抚远市通江乡的“俄粮回运码头”，构筑起中俄跨境农业全产业链的重要一环。

四川达州市大竹县住建局 王达：

四川省达州市大竹县粮食局切实保障粮食安全，深入推进粮食行业供给侧结构性改革，坚持“藏粮于技、藏粮于地、藏粮于民”，立足自身实际，发挥行业优势，以粮食收购为主线、产业扶贫为抓手、贫困村帮扶为重点，促进 “三农”持续、稳健、全面发展。

藏粮于技，发挥行业优势抓帮扶。一是用活粮食收购政策。充分利用国家粮食最低价收购政策和储备粮轮换政策，以国有粮食企业为依托，开通贫困粮农“售粮绿色通道”，采取预约收购、定点收購、上门收购等收购方式，有效解决信息不畅、劳力不足、运输不便等问题，让种粮农民特别是贫困户种粮安心、卖粮舒心。二是健全粮食服务体系。建设产后服务体系，为种粮农民提供代清理、代干燥、代储存、代加工、代销售的“五代服务”，确保种粮农民增产增收。三是健全农户科学储粮机制。积极引导农户改变储粮方式，大力发展“小粮仓”工程，组建专业科学储粮技术服务队，实行划片区、分乡镇、入村组的办法，无偿提供防潮、防鼠、防虫等实用技术服务，帮助贫困农户改善储粮条件，解决粮农储粮成本高、损耗大等问题。

藏粮于地，发展特色产业强帮扶。一是创新经营发展。发挥粮食流通主渠道作用，创建“用粮企业+粮食收储企业+农户”的组团经营模式，积极鼓励和引导农民种植优质高产粮油，实施统一种子、统一技术、统一价格、统一收购“四统一举措”，由用粮企业无偿提供种子、农药、化肥、技术，企业按合同或保护价收购。创建精加工生产名优产品，主动积极拓展重庆、成都等地销售市场。

藏粮于民，大力开展技术培训。组织专家编写油菜种植技术操作规程，发放到项目村组的农民手中。在选种、播种、施肥、除草、病虫害防治等环节，组织专家和技术人员分片区、分层次举办乡、村、组干部及农技人员、生产大户和科技示范户培训班，并实地进行技术指导，切实让农民掌握油菜的轻简高效栽培技术。

责编/李一丹 美编/李祥峰