我国对外援助的管理机构、执行机构及其现状

2019-12-09 02:06谷文
智富时代 2019年10期
关键词:国家利益执行机构管理机构

谷文

【摘 要】2018年3月,我国正式成立了国家国际合作发展署统一管理我国对外援助工作。但是,我国刚成立国际合作发展署,我国对外援助管理机制一直在变迁,且目前还没有明确对外援助的具体执行机构。因此,本文试图梳理我国对外援助管理机构变迁,分析国家国际合作发展署的管理机构,总结目前存在的对外援助执行体系,并通过分析我国对外援助的现状试图探讨对外援助和我国国家利益之间的关系。

【关键词】对外援助;管理机构;执行机构;国家利益

二战后,美国、英国、法国、日本等传统援助大国有着专门的援助主管部门以及丰富的援助理论,各援助国和多边机构之间确定了援助的原则,主要援助国之间划分了重点援助区域以免资源浪费。新中国成立以来,我国为166个国家提供了4000多亿人民币援助。进入新世纪以来,我国对外援助的范围和额度也大幅增长,对外援助成为我国建立良好的国际关系、推动贸易和促进全球发展的重要工具。2018年3月,根据国务院机构改革方案,组建了中华人民共和国国家国际发展合作署。国际发展合作署的成立,标志着我国与西方发达国家一样,由独立的部门来开展对外援助工作,对外援助工作管理体制进入了一个新的时期。但从建国起到2018年3月以前,我国的对外援助都由国务院不同的部门根据各自的职能进行分管,管理机构复杂,管理体系也存在一定的问题,以致外界对我国对外援助管理体制了解不清。因此,本文试图分析我国对外援助的现状、管理机制、执行机制等,并试图探讨我国的对外援助可能对我国国家利益的影响。

一、对外援助管理部门

我国的对外援助“是指使用政府对外援助资金向受援方提供经济、技术、物资、人才和管理等支持的活动” i,由此可见,我国的对外援助主要由政府提供。建国以来,我国的对外援助管理工作也经历了较大的变迁,共有十余个部门承担过此职能,“我国的对外援助的工作基本上是由商务部及其前身进行管理的” ii。

(一)建国到改革开放(1949-1978年)

1950年,我国对朝鲜提供了新中国第一笔对外援助,此后,我国从未间断的提供对外援助。这一阶段我国的援助带有国际主义精神和意识形态特征,并且对外援助的管理机构随着国内政治局势的变化而改变。在这个阶段我国既是对外援助提供国又是受援国,作为提供国,我国一直把对外援助作为重要的国际义务,为第三世界国家提供物资、技术及少量现金援助。1950-1952年8月以前,我国无专门的管理部门,通常根据援助内容指定管理部门。1952年8月中央人民政府委员会第17次会议正式对援助管理部门做了分工,由财政部管理现金援助,对外贸易部管理物资援助。1956年,又一次细分了对外贸易部的职能,成立了技术合作、成套设备和经济联络三个部门,分别执行贸易部的对外援助职能。

1961年3月,我国的对外援助管理部门发生了重大的变化,成立了对外经济联络总局,代替原对外贸易部和财政部,管理我国对外援助工作。但正如这一阶段国内政治形势复杂多变,对外援助的管理部门很快也发生了变化。1964年,新成立了对外经济联络委员会,取代原对外经济联络总局,该委员会在华东、华北、东北和中南等四大区成立了对外经济联络局派出机构,根据当时的外交重点分别对非洲、亚洲和社会主义阵营的第三世界国家提供援助。1970年,管理部门又一次发生改变,变成了对外经济联络部,并在全国大部分的省、自治区和直辖市成立省级对外援助管理机构,协助完成对外援助工作。

(二)改革开放到2018年2月

在这一阶段,我国的对外援助的原则发生了重要的变化,对外援助从国际主义发展为“弘义融利”,对外援助的管理部门也逐渐规范化。1982年3月,成立对外经济贸易部,根据职责分工统一管理我国的对外援助工作,职责涵盖了制定规章制度、编制预算、决算、管理经费以及决定援助项目等。1993年3月,再次更名为对外经济合作部,下设对外援助司,专门管理我国的外援工作。2003年,第十届全国人民大表大会第一次会议批准了国务院机构改革方案,根据该方案新成立商务部,下设对外援助司,履行对外援助管理职能。这一阶段,对外援助司的主要职能为“归口管理我国的对外援助;拟定和执行对外援助的政策、规章、制度和援助方案,签署有关协议;编制和组织实施年度援助计划;监督检查对外援助项目的实施情况;管理援外经费、专项优惠贷款、专项基金等;推行援外方式改革。”iii

(三)2018年3月至今

2018年3月17日,十三届全国人大通过了新的国务院机构改革方案,根据改革方案,组建国家国际发展合作署,作为国务院直属机构,全面承担对外援助管理工作。其主要职能为“负责领导对外援助战略方针、规划、政策,统筹协调援外重大问题并提出建议,推进援外方式改革,编制对外援助方案和计划,确定对外援助项目并监督评估实施情况等” iv。4月18日,国家国际发展合作署正式挂牌成立,下设综合司、政策和规划司、地区一司、地区二司、监督评估司、国际合作司、人事司7个部门,王晓涛任首任署长。

这一机构的建立,与白云真等一批国际政治学者的推动息息相关并使我国的对外援助管理与西方发达国家的对外援助管理全面接轨,如日本国际协力机构、美国国际开发总署、德国国际合作署等。这一机构的建立,将有利于解决我国目前对外援助管理中的条块分割,统筹管理原先由商务部、财政部、外交部等部门履行的对外援助管理职责,提升对外援助管理水平和效率。

二、对外援助执行体系

对外援助的对象是“与中华人民共和國已经建立外交关系且有接受援助需要的发展中国家,以及发展中国家为主的国际或区域性组织,在人道主义援助等紧急或特殊情况下,发达国家或与中华人民共和国无外交关系的发展中国家也可作为受援方” v。国家国际合作发展署的职能中指出,“援外的具体执行工作仍由相关部门按分工承担” vi,而新建立的国际发展合作署并没有对“相关部门”及分工做出解释,因此,短期内我国的对外援助执行机构遵循的是原商务部管理时期的分工。我国的对外援助方式主要有:援建成套项目、提供一般物资、开展技术合作和人力资源开发合作、派遣援外医疗队和志愿者、提供紧急人道主义援助以及减免受援国债务等。vii按照我国对外援助的方式来看,具体的执行分工为:

(一)政府为主体执行

政府为主体执行主要包括提供一般物资、紧急人道主义援助、人力资源开发合作、派遣援外医疗队和志愿者四种方式。

第一,提供一般物资的执行程序。受援国政府向中国政府提出物资赠送要求,国务院审核同意,两国政府之间签订框架协议,协议确定了大概赠送金额但不指定物资清单。接下来,两国的援助主管部门进行对接商议,确定所需物资清单,我国对外援助主管部门根据协议核对金额和数量,核对完成后,选择企业执行。

第二,提供紧急人道主义援助程序。紧急人道主义援助是我国对外援助中比较特殊的一项,一般来说我国只向发展中国家提供对外援助,但紧急人道主义援助除外,“紧急人道主义援助是指在海啸、地震、飓风、旱灾等自然灾害发生后,我国政府向受灾国提供紧急救灾物资,派遣救援队和医疗队以及现汇资金等的援助” viii。我国成立了专门的紧急人道主义援助部际联系机制,由商务部牵头,外交部、财政部、地震局、卫生部、解放军总参谋部等配合,一旦他国出现了自然灾害造成了重大损失,认为有必要提供援助时就启动改机制。

第三,人力资源开发合作程序。“2010年至2012年,中国共举办1579期官员研修班,邀请其他发展中国家政府部门近4万名官员来华研修;举办技术人员培训班357期,为其他发展中国家培训技术人员近万名;举办了15期在职学历教育项目,来自75个发展中国家的359名政府官员分别获得公共管理、教育、国际关系以及国际传媒硕士学位。” ix该项目实施主体由我国对外援助主管部门进行审定,候选主体由教育部及各省、直辖市、自治区商务厅推荐。

(二)企业为主体执行

这一类型主要包括提供优惠贷款和援建成套项目。

第一,优惠贷款主要指无息贷款和优惠贷款。无息贷款旨在提升受援方公共基础设施和工农业生产水平,无息贷款期限一般为20年,使用期5年,宽限期5年,偿还期10年,目前,无息贷款主要向经济条件较好的发展中国家提供;优惠贷款主要用于帮助受援国建设有经济效益的生产型项目、较大规模的基础设施建设、提供大宗机电产品或提供成套设备、机电产品、技术服务及其他物资等,优惠贷款本金由中国进出口银行通过市场筹措,贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率,由此产生的利息差额由财政补贴;目前,中国提供的优惠贷款年利率一般为2%至3%,期限一般为15年至20年(含5年至7年宽限期)。x

优惠贷款由中国进出口银行执行。每年初,进出口银行、援外主管部门和央行共同提出优惠贷款预算,报国务院审批同意。具体执行过程中,受援国政府向我国政府提出需求,两国政府签订框架协议。对外援助主管部门根据协议与受援国磋商,确定具体使用资金的项目和贷款条件,商议完成后由中国进出口银行与受援国管理部门签订执行协议并进行全程执行和监督。

第二,援建成套项目。各援外执行部门依据立项批准内容实施援外项目并对援外项目的安全、质量、功能、进度、资金使用等方面进行监管。对于地方具有区位、人文、人脉、产业优势的援外项目,国际发展合作署可与地方人民政府合作实施。中方负责实施援外项目,各援外执行部门负责依法通过竞争性方式选定具体项目实施主体,主要指公开招投标。但在实际执行中,我国成套项目援助多数由中国成套设备进出口总公司执行,该公司自1959年成立以来,一直负责执行着我国对外成套项目援助,即使在事项公开招标之后,也少有企业能够与其竞争。

三、我国对外援助现状

对外援助是国家权力的组成部分,是维护国家利益的重要工具,也是实现联合国2015年后发展议程的必要手段与途径xi。自上个世纪50年代至2016年,我国为166个国家提供了4000多亿元对外援助,对外援助经历了以国际主义为己任到“弘义融利”—兼顾政治目标和经济利益目标的发展历程。2014年12月,商务部制定了《对外援助管理办法(试行)》,2015年陆续出台了对外援助的配套措施,对涉及对外援助的物资、技术、工程项目、项目实施方等进行了规范。2018年11月13日,国家国际发展合作署在官网公布《对外援助管理办法(征求意见稿)》公开征求意见,对外援助管理进一步规范化。

(一)对外援助分类

根据经济合作发展组织(OECD)的分类,援助包括ODA和OOF。对外援助是我国特有的一种提法,国际上一般称为官方发展援助,又被称为政府开发援助(ODA)。ODA的提供主体包括国家和国际组织,国家间的ODA是由一国政府提供的对外援助;国际组织的ODA主要指经济合作发展组织(OECD)所属的“发展援助委员会”(DAC) 对发展中国家提供经济援助。ODA具有以下的特征:一是官方融资;二是以促进发展中国家的经济发展和社会福利为主要目标;三是具有优惠性质,赠款要素至少为25%。

不符合ODA特征的其他官方援助资金被称为OOF,OOF一般具有以下特征:第一,商业目的提供的赠款;第二,赠款要素小于25%;第三,以促进出口为目的官方双边交易(官方直接出口信贷、私营部门补贴补贴、各国政府和央行以市场条件对多边开发银行发行的证券进行净收购)。

可见,我国官方以无偿援助、无息贷款和优惠贷款为基本方式的对外援助,基本等同于OECD所指的官方發展援助(ODA)。那么我国存不存在OOF?答案是无疑问的,通过分析我国的援助资金,有学者提出我国目前的OOF资金规模大于ODA规模。“在2008年之前,ODA与OOF的分化并不十分显现,而2008年之后,OOF类比重上升并超过ODA,基本保持在73.2%左右” xii。

(二)对外援助资金使用

资金使用方面,对外援助一般使用无偿援助、无息贷款和优惠贷款3种方式,并通过成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免8种渠道提供援助。xiii

根据财政部公布的全国财政预算数据,2018年,我国对外援助预算数为208.03亿元,比2017年执行数增加39.33亿元,增长23.3%;2017年对外援助预算数为187.64亿元,比2016年执行数增加31.04亿元,增长19.8%;对外援助预算数为206.35亿元,比2015年执行数增加12.48亿元,增长6.4%。(备注:预算中的对外援助不包括优惠贷款)。而2008年对外援助预算数仅为128.54亿元,2018年的预算较2008年增长了61.8%。

根据商务部提供的数据,2010年至2012年,中国共向121个国家提供了援助,根据援助资金使用分布,非洲地区占51.8%,亚洲地区占30.5%,拉美和加勒比海地区占8.4%,大洋洲地区占4.2%,欧洲地区占3.4%。xiv我国对外援助资金一半以上用于非洲国家。

根据图二xv可见,2000年-2014年间,我国共对外提供ODA援助322次,OOF援助93次,两种类型的援助都保持逐年增加的趋势。根据图三xvi可见,从我国的援助资金占比来看,基本从2007年开始,OOF的金额占比高于ODA占比。

(三)对外援助和国家利益

作为一个发展中国家,我国本身也是受援国,尤其是在我国还没有完全脱贫的情况下,我国实行对外援助有没有必要?我国的对外援助资金能不能帮助我国实现国家利益?这样的一些争议一直存在。通过分析,对外援助对实现我国国家利益有明显的正向促进作用。

1.对外援助与“协议交易”。对外援助的“协议交易”主要体现在优惠贷款项目中,优惠贷款主要用于帮助受援国建设较大规模的基础设施建设、提供大宗机电产品、成套设备技术、服务及其他物资等,使用优惠贷款的援助项目,根据援助的协议约定,所需要的产品、设备、服务、技术等优先从由中国提供,向中国购买的产品一般不低于50%;在由中国成套项目援建中,所需的设备、产品均由中国提供。同时,这些交易囊括了中国的无偿赠与,部分赠与通过实物的方式完成,这些赠与物最终计入中国的出口。这些交易推动了中国的产品、技术和服务的出口,形成了“中国制造”和“中国标准”。

2.对外援助与资源获取

我国需要从国外进口的资源主要指能源和矿产资源。具体而言,中国对石油的对外依存度达到62%;天然气对外依存度达37%左右;目前,中国是全球第一大铁矿石进口国,2008年进口量达9.07亿吨;自2002年以来,中国成为全球第一大铜消费国,中国对铜的需求量约占全世界30%左右,中国对铜的对外依存度达70%以上。因此,稳定且充足的对外获取资源的途径对我国来说十分重要,除了做好国内的勘探、开发以及调整能源结构、优化产能之外,还要对外多做功夫,探索对外能源合作的方式,与能源丰富的国家建立良好的合作关系,鼓励中国企业在境外开发资源等,而对外援助恰好是实现这些合作有利的帮手。

根据世界银行的报告,2009年以来,中国对撒哈拉以南非洲(SSA)直接投资增长了6倍多,主要在矿业和制造业领域;从中国自非洲各国进口贸易额来看,中国进口额最高的国家分别为:南非(224.91亿美元)、安哥拉(139.48亿美元)、刚果(布)(23.14亿美元)、赞比亚(21.86亿美元)、刚果(金)(20.89亿美元)、南苏丹(14.66亿美元)、加蓬(14.264亿美元)、加纳(13.05亿美元)。xvii这些国家均为资源型的国家,南非盛产各类矿石,安哥拉石油储量丰富,是非洲“三大油桶”之一,刚果金和尼日利亚盛产铜矿石。在一些和中国有着良好关系的国家,建立了“工程换资源”的模式,如安哥拉以基础设施以换取石油,在部分国家以工程换矿权。

3.对外援助与国际贸易

国际贸易是实现国与国之间利益交换和转移的重要方式,从心理预期的角度来看,大多数国家应该都期望对外援助与本国国际贸易正相关。2000年-2014年间,我国提供对外援助次数最多的前十个国家依次为:柬埔寨192次、津巴布韦148次、巴基斯坦142次、安哥拉127次、坦桑尼亚120次、赤道几内亚111次、肯尼亚105次、利比亚105次、尼泊尔102次、埃塞俄比亚100次,其中有7个非洲国家,3个亞洲周边国家。通过分析中国和这十个国家的贸易数据xviii可见:接受中国对外援助次数最多的前9个国家中,中国是柬埔寨、巴基斯坦、坦桑尼亚、埃塞俄比亚的第一商品进口国;而且,由于世贸组织统计的数据只显示前三位的贸易伙伴,可见,中国也是其他国家排名前三的商品进口国;同时,中国是所有国家排名前三位的商品出口对象,中国是安哥拉的第一大出口国;出口到中国的产品主要为能源及矿产、农业产品,这些国家从中国进口的产品主要是工业产品。目前,中国连续9年成为非洲第一大贸易伙伴,连续9年成为了撒哈拉以南非洲(SSA)地区最大的贸易伙伴。

注释:

i国家国际合作发展署:《对外援助管理办法(试行)》,http://www.cidca.gov.cn/2018-11/13/c_129992970.htm,2018年12月16日。

ii 黄梅波,胡建梅:中国对外援助管理体系的形成和发展,发展与援助,2009:5。

iii 商务部官网:http://www.mofcom.gov.cn/。

iv国家国际合作署官网:http://www.cidca.gov.cn/zyzz.htm,2018年12月16日。

v国家国际合作署《对外援助管理办法(试行)》,http://www.cidca.gov.cn/2018-11/13/c_129992970.htm,2018年12月16日。

vi国家国际合作署官网:http://www.cidca.gov.cn/zyzz.htm,2018年12月16日。

vii 中国的对外援助(2014):http://www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925028.htm,2018年12月16日。

viii黄梅波,胡建梅:中国对外援助管理体系的形成和发展,发展与援助,2009:5。

ix中國的对外援助(2014):http://www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925028.htm,2018年12月16日。

x商务部令2014年第5号 《对外援助管理办法(试行)》,http://yws.mofcom.gov.cn/article/jyjl/201510/20151001151563.shtml,2018年12月16日。

xi 白云真:一带一路倡议与中国对外援助转型,国际经济与政治,2015:11。

xii张原:“一带一路”倡议下的中国对外合作减贫——机制、挑战及应对,当代经济管理,2019:41。

xiii中国的对外援助(2014):http://www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925028.htm,2018年12月16日。

xiv中国的对外援助(2014),https://www.fmprc.gov.cn/ce/cohk/chn/xwdt/jzzh/t1173111.htm,2018年11月14日。

xv 数据来源,威廉玛丽学院,AIDdata。

xvi 数据来源:张原:“一带一路”倡议下的中国对外合作减贫——机制、挑战及应对,当代经济管理,2019:41。

xvii世界银行,中国对撒哈拉以南非洲的合作促进了地区发展,http://china.huanqiu.com/News/mofcom/2015

xviii 由于赤道几内亚国家小、人口少,缺乏贸易数据,实际只分析了9个国家。

【参考文献】

[1] 张原:“一带一路”倡议下的中国对外合作减贫——机制、挑战及应对,当代经济管理,2019:41。

[2]白云真:一带一路倡议与中国对外援助转型,国际经济与政治,2015:11。

[3]黄梅波、胡建梅:中国对外援助管理体系的形成和发展,发展与援助,2009:5。

[4] 丁韶彬:西方国家的对外援助政策目标及其实现,世界经济与政治,2008:6。

[5]马丁.戴维斯:中国对非洲的援助政策及评价,世界经济与政治,2008:9。

[6]熊青龙:中国对北非地区援助统计分析,合作经济与科技,2018:6。

[7]张浚:不附加条件的援助—中国对非援助政策的形成,外交评论,2010:5。

[8]周弘:对外援助与现代国际关系,经济研究参考,2002:79。

[9]王孔祥:西方国家的对外援助理论与实践的分析,教学与研究,2004:11。

[10]国家国际合作发展署:《对外援助管理办法(试行)》,

http://www.cidca.gov.cn/2018-11/13/c_129992970.htm。

[11]中国的对外援助(2014),

https://www.fmprc.gov.cn/ce/cohk/chn/xwdt/jzzh/t1173111.htm。

[12] 世界银行,中国对撒哈拉以南非洲的合作促进了地区发展,

http://china.huanqiu.com/News/mofcom/2015。

猜你喜欢
国家利益执行机构管理机构
中寰气动执行机构
中寰气动执行机构
救助管理机构“开放日”来了
加拿大自然资源管理机构及职能
历代大曲管理机构考
PBC模式 养护管理机构与承包商的“双赢”
弹道修正执行机构综述
水下采油树中执行机构的设计及力学分析