全能型乡镇供电所建设管理中法律意识的提升

荆姗姗 杜状 刘欣 李欢 牛颖楠

“重农固本，国之大纲”。截止至2019年，党中央已经连续16年发布中央一号文件，聚焦“三农”问题。党的十九大明确提出要全面建成小康社会的工作要求，党中央全面部署实施乡村振兴战略，坚持农村农业优先发展，推动城乡融合发展。乡镇供电所作为连接农业生产和工业加工之间的纽带，在这场解决“三农”问题的战役中，发挥着密切联系乡镇政府和人民群众、服务农村经济发展的重大作用。

电力作为一种商品，它的生产、输送、分配和使用与其他加工产品相比存在明显差异，其生产、传输和消费几乎同时进行。乡村供电所作为国家供电网络系统中的“神经末梢”，承载着保障“三农”可靠供电和地方经济社会发展的职责，其管理安全极其重要。早在2017年，国家电网公司就提出“改善生产条件、推进营配合一，打造业务协同运行、人员一专多能、服务一次到位的全能型乡镇供电所”的发展目标，由于基层乡镇供电所工作人员素质参差不齐，风险防范意识淡薄，在生产实践中产生了诸多法律纠纷。因此，我们有必要针对性地提升全能型乡镇供电所建设管理中的法律意识，将风险防范意识运用到实际生产生活中，从而更好的推动“三农”问题的解决。

1 乡镇供电所面临的法律纠纷

近年来，随着社会主义新农村建设的不断发展，农村振兴战略的全面实施，国家不断加大对农村经济发展基础设施的投入力度。可靠的供电系统作为推动农村经济发展的前提条件，其工作内容和作业方式也面临着新的挑战。

一方面，规范电力企业和电力商品的《供电企业营业规则》和《电力法》都产生于上世纪90年代，由于市场经济体制的逐步完善、电力体制改革的深入以及党和国家对“三农”问题的高度重视，实践中出现了很多两部法律在制定时无法预计的新情况和新问题，上述法律与当前电力工作开展的实际需要不相协调;另一方面，党中央领导下的政府不断推进依法治国，建设法治政府，法治精神深入人心，公民的法律意识与维权意识得以提高。但由于基层群众自身文化素质的限制，实践中出现了误用或滥用权利的情形;此外，供电企业基层员工的法律意识不足、风险防范观念缺失以及乡土社会的习俗观念，都给新形势下基层供电工作的开展提出了更高的要求。“打铁还需自身硬”。乡镇供电所必须要发挥自身的纽带作用，不断创新业务模式和更新人员素质，才能促进工作效率的不断提升。

据调查结果显示，目前供电企业尤其是基层供电所经常面临以下六种纠纷：

1.1 电费收缴难

由于电力商品产、供、销、几乎同时进行的特点，使得电力商品在买卖双方的交易行为中出现了“钱货”交换时间的不同期，该时间差给供电企业电费收缴工作带来了很多困难，且一般情况下，供电企业也无法直接采取断电的方式催缴电费，无形之中增加了供电企业的运营成本。

以实践经验来看，乡镇供电所收缴电费，往往需要抄表员前往村里现场抄表，录入抄表数据（手工或自动采集并下載）从而计算电费。居民及小工商用户一般预存电费，当发生余额不足本月电费时，抄表员会现场抄送缴费通知单进行催费，大工业用户则采取预收部分电费方式月底结算。因此对于“缴费困难户”这类经常欠缴电费的群体，抄表员往往会因为全额电费回收奖而自己垫付或挪用其他用户预存费。这种行为既违反了供电企业的管理规范，也无益于用户养成主动缴纳电费的良好习惯，且如果涉及挪用他人预存电费，容易引起法律纠纷。

1.2 窃电、违章用电行为

实践中，窃电、违章用电等违法行为仍然屡见不鲜，近几年这种现象还在不断增加，而且方式趋向多样，范围趋向广泛，涉案金额也越来越多，给供电企业造成非常大的经济损失。如2005年，大连市就曝出“每年至少2亿度电无人埋单”和“做买卖靠窃电赚钱”的新闻，揭露了不法分子窃电的嚣张气焰。究其原因，随着经济的发展，电力用户在不断增加，而供电企业未能配备相应数量的检查人员，致使用电检查工作难以及时有效的开展，很难防范窃电、违章用电等违法行为。不但如此，窃电的主体从工商业主向私营、家庭小作坊等个人使用者扩散，窃电手段的复杂化也增加了检查防范工作的难度。

1.3 停电致损纠纷

现代生活无时无刻离不开电力，停电不仅仅会对人们的生活造成不便，也会对用电客户造成经济损失。不论是供电公司主动断电还是因供电线路故障引起的断电，在实际生活中，往往会引起经济纠纷。如2017年，江苏省太仓市人民法院就曾作出一份判决，认为供电公司为原告供电，双方形成供用电合同关系。供电公司应当按照国家规定的供电质量标准和约定安全供电。供电公司因线路出现故障突然中断供电，致使原告养殖的鸡大量死亡、电机损坏，尽管事发后，供电公司积极履行抢修义务，但仍不能以此为由免除赔偿责任。

1.4 触电致人损害

触电事故是工矿商贸类企业最为常见的生产安全事故，每年死亡人数仅次于高处坠落。不管是高压触电还是低压触电，也不论漏电源的产权与供电企业是否有关。在实践中，供电企业往往会被牵扯到诉讼过程中。尽管根据《侵权责任法》、《供电营业规则》等相关规定，低压触电事故引起的相关法律责任应当由供电设施的产权人承担，其他过错方承担相应的责任。但受害者往往以供电企业或电力管理部门负有监管义务，且电力企业有能力承担大额赔偿等方面原因，将供电企业纳入诉讼中。真正的事故责任人也出于分摊责任或推卸责任的考虑，请求法院将供电企业纳入诉讼程序中。

触电事故致损纠纷，看似供电企业无法主动消除风险，实则不然。供电企业可以间接对触电事故施加控制力，如通过制度建设，将事故背后的赔偿责任剥离开供电企业，加强到期的供用电合同的管理，明确约定电力产权的归属等。

1.5 电力设施偷盗、毁损

乡镇供电所不仅需要满足人民群众的生活需要，其供电服务也具有明显的服务农业生产、季节性的特点。为服务农业生产而架设的电力设施，往往与群众的生活区域存在一定距离，容易成为极少数不法分子眼中的“摇钱树”。另外，电力设施经济价值高，巡查管理难度大、目前法律打击、惩戒力度不够，致使电力设施偷盗现象比较严重，屡禁不止。这不仅仅会造成国有资产的流失，也会影响地区农村经济的发展和群众的生活。

1.6 安全供电服务

供电企业在经营过程中，应当对用户的用电情况进行定期的检查。然而在实践中，很多用户拒绝配合检查，如果供电企业没有采取进一步的有效措施，容易导致用电装置在使用中带有安全隐患，给相关的供电企业造成很大的法律风险。此外，检查人员的技术水平对安全供电服务有着重要影响，在基层用电检查实践中，很多检查人员技能欠缺，相关证件缺乏，既难以彻底发现安全隐患，也难以进一步监督用电整改方案的执行情况。

以上是供电企业在实践中遇到的主要的法律纠纷，这些法律风险是商业活动的产物，要彻底消除是不可能的，关键是要积极完善的应对、预防、减少并尽可能的规避风险。供电企业应当形成“堵塞漏洞”和“未雨绸缪”的观念。

2 增强意识，完善乡镇供电管理

“兵无常势，水无常形。”在电力体制改革深入推进，售电侧市场竞争日益激烈的今天，供电企业顺应发展形势要求，提升管理效率，降低法律风险，完善服务意识，提高服务质量对企业的持续经营发展至关重要。从经营管理的角度来看，供电企业要想打造全能型乡镇供电所，有效解决实践中遇到的各类法律纠纷，降低企业的运营成本，应当建立完善的法律风险防范机制，从内到外，明确供用电法律关系设立和履行中的注意事项。

法律风险产生于企业经营的各个环节，因此法律风险防范机制要贯穿到经营管理的全过程和各个管理环节，嵌入适当、足量的风向控制点，实现全程监控、全程管理、整体把握、全员参与。打造全能型乡镇供电所，应当从理念出发，贯彻六个意识，具体如下：

2.1 明确产权，建立责任意识

明确产权，首先要认识电力商品的法律属性。法律上的物，指的是作为财产组成部分的物，具备物理属性，同时此种物具有社会经济价值能够被人们控制支配，体现了人们的某种物质利益，因此法律通过物权、债权等法律关系予以调整。电力商品具有物理属性，属于物质的东西，也具有社会经济价值，能够服务于人们生产和生活，符合法律上物的定义。

其次，从电力商品产、供、销的流程来看，存在三个法律主体，分别是发电公司、供电公司以及用户。电力生产的任何瞬间，都是发电过程、供电过程以及用电过程，同时在发电公司、供电公司以及用户三者之间发生了所有权转移。发电公司对电力商品的原始取得与处分同时完成，供电主体对电力商品的继受取得与处分同时完成，用电主体对电力商品的占有与使用也是同时完成。但这并不意味电力商品无法进行产权划分。无论电力的传输速度多么快，电力总是由电源经导线到负荷，而发、供电设备的产权分界点是明确的，在分界点装设的电能计量表既是结算电费的依据，也是电力商品所有权发生转移的依据。换言之，电力商品以电气设备产权作为分界点，设备上存在或经过的电力即归属于该设备所有权人。

因此，乡镇供电所对其管理范围内的全部电力设施以及電力设施中传输的电力（截至用户电能计量表）拥有法律上的所有权。根据所有权归责原则，发生事故的设施及其附属物属于谁，谁就该承担该事故的风险以及相关赔偿责任。换言之，在推进全能型乡镇供电所的建设过程中，只有具备电力商品的产权意识，时刻谨记责任意识，才能做到“有的放矢”，提供优质高效的服务。

2.2 规范供用电合同，建立合同意识

一般而言，供用电合同，是指供电单位与电力用户之间签订的电力供应与用电的协议。合同主要条款包括：电力、电量、用电时间和违约责任等。供电方应按照国家规定的供电标准和合同规定安全供电，如无正当理由限电或由于供电方的责任断电应赔偿用电方因此而造成的损失。用电方要根据合同规定用电，因特殊情况需要超负荷用电或不能按规定时间用电时，应事先通知供方，用电方要按规定交纳费用。

但在供电用合同的实践中出现了三点问题：第一，合同签订率不够高。尤其是在光大农村地区，大量的事实供用电关系代替了供用电合同，给电力企业带了很多不确定的因素;第二，合同签订随意性高，大多数情况下，双方仅仅将其看作是一个手续，并没有核对供用电合同的内容，甚至出现部分签订好的合同文本还有空白之处;第三，合同条款的不规范。基于电力商品的特殊属性，往往用户会有特别的要求，而大多数的供用电合同是格式合同，对于用户的特别要求，合同中往往不会载明相关权利义务，有的供用电合同干脆简单地约定“按照合同法执行”。凡此种种，都会给后期合同履行带来潜在的法律风险。

全能型乡镇供电所在建设管理中应当牢牢树立合同意识，在合同签订、合同履行及合同终止的过程中始终贯彻下去。在具体工作中应做到：第一，加强员工的风险防范观念，严格审查交易相对方的资信能力和履约能力;第二，完善供用电合同的内部管理，制定完备的合同审查流程和合同履行监督机制;第三，建立法律风险预警机制，如果发现交易活动中出现非正常情况，要做到及时、高效应对。

2.3 增强纠纷证据搜集，建立证据意识

依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，诉讼当事人必须在举证期限届满之日以前提交证据材料，举证期限届满后提交的证据，对方当事人可以拒绝质证，负有举证责任的一方当事人应当承担举证不能的责任。

供电企业在面临法律纠纷时，往往乡镇供电所是最容易也是最早接触纠纷现场的部门，如果乡镇供电所能够具备证据意识，搜集和保护好优势证据，那么无疑会在纠纷解决中发挥重要的作用。在具体的工作中，乡镇供电所可以从以下三点展开：第一，注重搜集用户基本情况资料，如客户身份证、经常居住地、营业执照复印件、用电设备名称、种类、数量、功率及用电单耗、用户履约能力、商业信誉、商户的经营及资产变化情况等;

第二，对于与电量电费计算有关的数据和事实，应当取得用户的签字回证，如电能计量装置的型号、编号、变比、首次用电底度、换表、拆表底度等;

第三，在发生用电纠纷时，注重对现场的保护和证据的固定，乡镇供电所必要时可以申请人民法院诉前证据保全，或者请求政府计量行政部门、安全生产监督管理部门、电力管理部门及公安部门进行现场勘查、制作调查笔录、封存电力设备等。

2.4 保护电力设施，建立安全意识

面对电力设施保护中存在的问题，乡镇供电所进行管理最为显著的优势在于同人民群众的联系密切，一般农村生活区域内的电力设施保护较好，但由于农业生产的特性，不少电力设施位置偏僻，基层电力工作人员配置不够，难以及时发现电力设施破坏或偷盗。对于电力设施的保护，再怎么强调安全意识也不为过，乡镇供电所可以发挥自身优势，更加积极主动的保护。

第一，加强对电力设施保护的宣传力度。通过画册、互联网新媒体等多种方式，进行宣传。通过宣传，改变人们“保护电力设施与我无关，是电力企业的事”的观念;

第二，继续加强同人民群众的密切联系，发动群众护线。在线路经过的村社区域，可以由乡镇政府牵头，由电力技术人员给予指导、电力企业划拨一定资金予以补贴的形式，安排护线人员。同时鼓励群众积极举报不法行为，对举报属实者给予一定物质奖励;

第三，加强同基层政府主管部门和公安机关的合作，推动公安机关对破坏电力设施的犯罪进行专项打击。同时可以建议工商行政管理部门加强对废旧金属流通环节的监督和管理，全面清理、整顿物资回收、废品收购站点，打击收赃、销赃行为，堵塞销赃渠道，尤其是对非法收购电力专用器材和物资的现象，要加大处罚力度;

第四，加强自身技术防范措施，结合科技手段对电力设施进行保护，如在杆塔、拉线上安装防盗螺帽、红外线防盗报警监控器等。

2.5 严格停、送电制度，建立制度意识

停电催收电费在电费催收工作中是一种非常有效的特殊方式，往往能够起到立竿见影的效果，但根据《电力供应与使用条例》第39条、《供电营业规则》第67的条的规定，供电企业在采取停电措施时，必须按照国家规定的程序才可以停止供电。按此规定，供电企业对欠费户采取停电措施的最快时间，也要等待欠费户用电两个月之后。然而在电力交易中，一些大宗用户每月电费高达几十万、几百万甚至千万。当其经营状况严重恶化，商业信誉显著下降，有可能丧失偿付电费能力之时，如果仍在其用电两个月之后，再按照《电力供应与使用条例》规定采取停止供电措施，供电企业将有可能付出更沉重的代价，造成国有资产的严重流失。

为了在法律的框架下有效解决电费收缴困难，供电企业应当强调制度意识，遵循合法、合规、合情、合理的理念。第一，供电企业应当按照相关法律规定，严格遵循法定程序，规范停、送电制度，以免造成负面影响;第二，供电企业落实电费回收责任制，进一步健全和完善电费回收激励机制，严格考核，调动工作人员的积极性;第三，供电企业通过建立电费回收快速反映机制，关注国家有关产业政策调整的动态，掌握企业关、停、并、转货破产等方面的信息，及时调整电费催收措施，将不利影响减少到最低程度，减少电费呆坏账的形成。

2.6 提高服务质量，建立服务意识

提高服务质量，建立服务意识，既是打造全能型乡镇供电所的应做之举，同时也能有效提升用户的满意度，降低法律风险。乡镇供电所应当高度重视服务精神，抓好优质服务，改善服务环境，完善服务措施，将“千言万语、千辛万苦、千方百计”的“三千”精神落在实处。

乡镇供电所应当牢牢树立以用户为中心，以市场为导向，充分利用互联网新技术、新设备，并结合地区生产经验，不断提高服务质量，急人民之所急，想人民之所想，主动地为人民群众带来生活上的便利。

3 结语

总之，法律是任何企业和个人都必须严格遵守的行为规则，乡镇供电所作为供电企业的“神经末梢”，在生产实践中，应当积极发挥先锋作用，通过自我提升管理工作中的法律意识，降低供電企业的运行成本，更好的服务人民群众，回报社会。

作者简介

荆姗姗（1989-），女，汉族，安徽省宿州市，国网辽宁大连培训中心，讲师，法律，硕士研究生。

杜状（1989-），女，汉族，吉林省吉林市，国网辽宁大连培训中心，会计，硕士研究生。

刘欣（1992-），女，汉族，黑龙江省绥化市国网辽宁大连培训中心，助理讲师，本科，电力系统。

李欢（1990-），女，汉族，辽宁省庄河市国网辽宁大连培训中心，助理讲师，电气工程，本科。

牛颖楠（1994-）女，汉族，辽宁省大连市，国网辽宁大连培训中心，助理讲师，微电子，本科。