推进国有企业退休人员社会化管理的思路与对策建议

王皓田　赵雷

国有企业退休人员社会化管理改革探索于21世纪初，经过近20年的探索实施，特別是党的十八大以来，国有企业退休人员社会化管理制度政策日益完善。2017年国务院对上海、重庆、大连、鸡西、长沙5个城市开展国有企业退休人员社会化管理试点。2019年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于国有企业退休人员社会化管理的指导意见》，提出了更加细化的制度政策框架。本文通过对上海、重庆、鸡西3个试点城市的调研，针对当前面临的主要问题，提出推进国有企业退休人员社会化管理的基本思路与对策建议。

一、国有企业退休人员社会化管理的改革历程

社会保障社会化管理服务阶段：以养老金社会化发放为先行。早在1995年，国务院提出对退休职工养老保险进行社会化管理。1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，国有企业退休人员的管理服务工作逐步由企业转向社会。党的十四届五中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确指出“加快社会保障体系建设，是顺利推进国有企业改革的重要条件”“逐步推进社会保障的社会化管理，实行退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理” 。经过三年的实践，在2002年养老金实现了全面的社会化发放。

社会化管理初步实施阶段：管理服务的社会化。2002年11月，中共中央、国务院发布了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，对企业退休人员社会化管理服务工作提出了明确要求。2003年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于转发劳动和社会保障部等部门〈关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见〉的通知》，明确指出企业退休人员办理退休手续后，养老金实行社会化发放，人员移交城市街道和社区实行属地管理，拉开了国有企业退休人员社会化管理的序幕。

社会化管理深化推进阶段：政策制度框架基本建立。2013年以来，党中央和国务院先后出台《关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》等多个政策文件，对做好企业退休人员社会化管理服务工作做出了更具体、更全面的部署和要求，基本建立企业退休人员社会化管理服务的制度框架。2017年国务院对具体开展国有企业退休人员社会化管理进行了试点部署，明确上海、重庆、大连、鸡西、长沙5个城市开展国有企业退休人员社会化管理试点。2019年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于国有企业退休人员社会化管理的指导意见》，对企业社会化职能移交社区的范围、对象、分类方法进行了明确部署，国有企业退休人员社会化管理进入深化推进阶段。

二、国有企业退休人员社会化管理的内涵

根据《企业退休人员社会化管理服务宣传提纲》，企业退休人员社会化管理服务，是指“职工办理退休手续后，其管理服务工作与原企业相分离，社会保障待遇实行社会化发放，人员移交街道和社区实行属地管理，由社区服务组织提供相应的管理服务”。工作内容主要包括管理服务功能的完善，社会保障管理服务有效衔接，党员组织关系做好转移接收，人事档案实行属地集中管理，统筹外费用实行分类处理，活动场所、实施设备等资产实现无偿划转等。

国有企业退休人员社会化管理是管理服务职能的转移，即原先退休人员由企业承担其管理服务职能，转移到街道社区承担。同时，企业仍继续承担管理服务内容之外的其他职能，继续关爱退休人员，如企业党组织要采取党建共建、活动联办、场所公用等多种方式，与街道社区党组织建立联系对接;国有退休人员原享受的补充医疗保险待遇仍按原渠道解决，确保待遇水平不降低;对于专用于退休人员的服务场所、活动场所、设备设施等，能够分割移交的，无偿划给街道和社区等。

三、推进国有企业退休人员社会化管理的问题聚焦

街道和社区管理服务能力区域差距较大。一是发达地区街道社区管理服务体系较为完善，管理服务能力和水平较高。如上海市从2003年开始在养老金社会化发放、基本医疗保险社会统筹的基础上开始推进企业退休人员社会化管理，街道社区服务机构设施建设取得了显著的发展，目前上海市每个街道配备了街道社区文化中心、街道社区卫生服务中心、街道社区事务受理服务中心，基本可以满足居民群众的文化活动、卫生医疗、社会事务办理等服务需求。二是较发达地区街道社区整体发展水平不断提高，但内部街道社区发展不平衡仍然存在：主城区街道社区发展较好，管理服务能力较高;而远郊区街道社区发展较差，管理服务能力较低。如重庆市鸡冠区的街道社区整体发展水平较好，便民服务中心、文化活动中心、养老服务中心（站）等服务机构设施基本配备，基本满足居民群众的服务需求;而一些远郊区的街道社区的设施设备建设较为滞后，活动场所、卫生医疗中心无法满足居民群众的需要。三是欠发达地区街道、社区管理服务能力较差，街道社区的服务机构设施建设滞后。如黑龙江省鸡西市，2018年仅完成了13个社区标准化建设，大部分社区基本缺失管理服务能力，既没有活动场地，也缺少社区工作人员，且社区划定范围太大和辖区居民数量太多，街道社区管理服务在调查的大多数居民心中“形同虚设”，这对于原先由企业承担的管理服务职能，街道社区既“接不住”，也“接不稳”。

福利待遇标准不一与过渡期问题成为改革掣肘。根据三个试点地方调研来看，国有企业退休人员统筹外费用发放是问题的关键，如统筹外费用包括统筹外补贴费用（按月生活补贴、节日补贴、帮困补助），体检费用、文体活动经费等几个方面，这对于退休人员是笔不小的收入。按照国家相关政策规定，对于统筹外费用要认真清理、分类处理，采取过渡期办法逐步减少，过渡期后不再发放。根据调研，统筹外费用的问题主要聚焦于两个方面，一是过渡期时间问题，对于过渡期内和过渡期满后办理退休的人员减少和不再发放统筹外费用，如何能够既让企业减负又兼顾公平，需要一套行之有效的方案。二是社会化管理后统筹外费用发放标准问题，一些盈利能力较强的国有企业统筹外费用标准较高，而街道社区支付的标准较低，如重庆市社区支付退休人员的体检费用为200元，而在重庆市国家电网公司可达到1000元。

企业党组织与社区党组织对接不畅。目前，党组织关系转移到街道社区接收需要本人親自前去办理手续，需要出具一些证明材料，对于一些年龄较大且不在本地居住的退休人员办理党组织关系转移接收比较困难，造成了部分退休人员党组织关系迟迟没有移交。如实施国有企业退休人员社会化管理试点以来，截止到2019年7月，重庆市钢铁集团仍有200多人没有办理党组织关系移交，重庆机电集团仍有160余名退休人员没有移交党组织关系。党组织关系移交后，街道社区党组织建设是关键，目前街道社区党组织建设存在两方面的问题，一是基层党组织党建活动经费问题，国有企业退休人员党组织关系转移到社区后，基层党组织经费将由地方财政落实，一些欠发达地区落实存在困难。如黑龙江省鸡西市基层党组织党建活动经费按照每名党员每年220元的标准，大量的退休人员党组织关系移交社区，当地财政经费预算压力较大。二是党组织活动问题，部分社区不具备党组织活动场所，一些退休人员党组织关系转移到社区后既无法回到企业参加党组织活动，也无法在社区参加组织活动，这就需要企业继续承担相应的责任，加强企业党组织与社区党组织的联系对接。

退休人员的“企业情节”与社区归属感较弱。一是“企业情节”较为严重。与机关事业单位退休人员的横向对比，当前一些国有企业退休人员认为自己一生奉献给企业，最后企业将自己“抛弃了”，而机关事业单位退休人员却没有纳入社会化管理，改革不能一视同仁。退休人员社会化管理是一个大的趋势，这就要求要逐渐将退休人员社会化管理的范围扩大，最终将全体退休人员管理服务职能都纳入到街道社区之中。二是对所在社区的归属感和认同感不强。随着我国社保制度的不断完善，退休人员的物质需求可以得到更加有力的保障，随之精神方面的需求将越来越强。前面已经分析，目前的社区建设主要集中在设施等物质层面，虽然一再强调社区“共建共治共享”，注重发挥社区居民参与社区治理的基础作用，然而目前的事实是退休人员对于自己居住社区参与程度低，社区成员间互动少，无法像原先企业能够把大家凝聚在一起，进而无法形成对社区的归属和认同感。

四、推进国有企业退休人员社会化管理的基本思路与对策建议

（一）推进国有企业退休人员社会化管理的基本思路

一是管理服务职能转移，企业责任继续承担。要明确退休人员社会化管理是管理服务职能的转移，即原先由企业承担的管理服务职能工作，交由街道和社区统一管理，企业应继续承担应当履行的责任。国有企业在社会化管理推进时，要做好社会保障管理服务、人事档案管理、党组织关系等相关工作的有效衔接，要确保街道和社区“接得住、接得稳、接得好”。在实施社会化管理后，国有企业要继续承担社会化管理服务内容之外的其他经济和社会责任。同时，国有企业还要继续关心关爱退休人员，做好走访慰问工作，采取多种方式使退休人员能够了解企业改革发展情况，让退休人员继续关心企业，老有所为。

二是因地制宜分类处理，合理确定过渡期。要明确由过去的单位养老到现在的社区养老是一个渐进的过程，实行退休人员社会化管理涉及到社区管理职能、社会保障管理服务、统筹外费用、企业活动场所等资产问题，要根据当地实际情况因地制宜，不能“一刀切”，允许“南腔北调”。同时国有企业要合理确定过渡期，根据“新人新办法、老人老办法，过渡期过渡办法”分类处理，渐次推进、减少摩擦。

三是做好宣传思想工作， 创造良好社会氛围。实行社会化管理后，退休人员主要关心原有的待遇是否会降低、原有的集体活动是否还会继续、原有的活动场所是否仍然可以使用。这就需要企业和街道社区做好宣传引导和思想工作，注重发挥新闻媒体作用，要明确实行社会化管理是把本应由社会承担的工作归还给社会，由街道社区接收，并为退休人员提供管理服务;同时，通过发放宣传资料、召开政策宣讲座谈会、组织退休人员参观社区等多种形式，详细介绍有关政策、措施，把相关待遇等问题向退休人员讲清楚，打消他们的疑虑。

（二）完善街道社区管理服务网络

一是加强管理服务网络的保障功能。国有企业退休人员实行社会化管理后，街道、社区将要承担原先由企业承担的职能，各地政府要明确街道和社区国有企业退休人员社会化管理服务工作的主要内容，精简移交环节和手续;解决机构建设中的职能、人员编制和经费保障问题;加强街道、社区学习场所和各类服务资源建设，不断完善街道、社区管理服务体系。

二是加强街道和社区党组织建设。要充分重视街道和社区党组织的建设，有些地区党组织活动经费困难，地方财政经费压力较大，需要通过市级、省级转移支付，解决活动经费压力大的问题。对于活动场所较少、短时期内建设困难的地区，需要加强社区党组织与企业党组织的联系对接，通过党建共建、场所共用等方式解决这一难题。

（三）促进社会保障管理服务与福利待遇处理的衔接

一是有效衔接社会保障管理服务职能。国有企业退休人员实行社会化管理后，各类社会保障待遇要按时足额支付。对于已纳入属地管理基本医疗保险的退休人员，继续按规定享受相应的待遇;对于未纳入属地管理基本医疗保险的退休人员，国有企业要和地方协商做好医保关系转移接续工作。国有企业退休人员原享受的大额医疗费用补助、建国前老工人医疗照顾补助、补充医疗保险、医疗互助帮困等筹资和相关待遇仍按原渠道解决，确保待遇水平不降低。社会保障管理服务职能移交后，国有企业要配合街道和社区，做好退休工伤人员的各项待遇申报等工作。

二是分类处理统筹外费用。国有企业要确定3—5年过渡期，对现有的统筹外费用要认真清理、分类处理。在现有的基础上不新增、不提高，对于过渡期前退休的人员享受的统筹外费用等相关待遇仍按原渠道发放;对于过渡期内退休的人员，根据过渡期办法逐步减少新办理退休人员的统筹外费用;对于过渡期期满后办理退休的人员，要按照企业所在地市级政府有关规定应享受的待遇，由企业一次性支付，不再发放统筹外费用。