浅议国家机关工作人员因公受伤认定及伤残抚恤制度中存在的问题

苗 青 雷一扬

1.新疆妇联组织联络部，新疆 乌鲁木齐 830002；2.新疆妇女干部学校，新疆 乌鲁木齐 830002

一、基本概念

(一)因工受伤(以下简称工伤)与因公受伤的区别

工伤发生在劳动关系中，指劳动者在工作中或在规定的特殊情况下，遭受意外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡，待遇根据《工伤保险条例》享受工伤保险待遇。

因公受伤发生在国家机关、参公单位、社会团体与其工作人员之间，是指国家公务人员在履行国家、政府、法律赋予的公务过程中受到意外的伤害。目前，许多省市实行公务员及参公单位全部参加工伤保险，所需资金由统计财政纳入部门预算统筹安排；未实行公务员工伤保险的省市(如新疆)的公务员因公受伤不能享受工伤保险待遇，而是参照《伤残抚恤管理办法》享受相关的优抚待遇。

(二)工伤的具体形态

根据受伤程度不同，工伤包括负伤、致残、死亡三种具体形态，都必须经过法定机构做出工伤认定和劳动能力鉴定。而国家机关、参公单位、社会团体工作人员的因公受伤程度及鉴定等均无法参照具体的法律法规。

二、公务员因公受伤认定及伤残抚恤工作中存在的问题

(一)因公受伤认定管辖机构存在“盲区”

案例：

张某，公务员，上班途中因雪天路滑不慎摔倒在地，导致左踝关节骨折被送往医院救治。事后向单位申请公务员因公受伤致残等级评定。

分析：

张某认为自己是在上班必须经过的合理区域受到意外伤害，应当认定为因公受伤，只要单位出具函件、本人鉴定之后即可报送民政厅评定国家工作人员伤残等级，享受优抚待遇。

单位在进行认定过程中出现争议，有的认为可以认定为因公受伤，有的认为其在上班途中因路滑摔伤，不能够认定为因公受伤。

法律依据：

目前，国家机关工作人员因公受伤参照的法律法规有：《工伤保险条例》(第六十五条)、《军人抚恤优待条例》、民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》等，但对于由哪个部门进行因公受伤认定至今仍无明确规定。然而，国家机关工作人员申请评定因公伤残的前提是“因公受伤”，但因“认定”管辖问题产生的推诿和不担当不作为的现象确实存在。制度体系的不完善导致公务员所在单位在承担责任方面存在“弹性”。

有些省市(如新疆)没有实施国家机关工作人员工伤保险，一但发生因公受伤，人社部门与民政部门均谨慎处理，以无管辖权(没有明确的法律条文依据)为由拒绝受理，将是否属于“因公受伤”的问题转嫁给国家机关工作人员所在单位。

国家机关工作人员申请评定因公伤残等级是需要逐级审批的，然而实际工作中存在制度漏洞，国家机关工作人员受伤申请合法权益时，没有认定就直接进行“医务劳动鉴定”，无形中默认了属于“因公受伤”，直接跨越了认定环节。

伤残国家机关工作人员的残疾等级一到十级，随着抚恤金标准额不断提高，国家机关工作人员申请评定因公伤残的情形也随之增多，本人认为只要是在工作时间内、工作地点上、因为工作的原因致伤致残的，均属因公受伤，均应评定为因公致残，个别国家机关工作人员出现伪造致残性质和致残经过或者以“人情关系”疏通获取因公致残抚恤的事件屡有发生，而相关法律法规的缺失导致无法有效的认定因公受伤的范围。这就导致只要国家机关工作人员个人申请因公受伤评残，并且在指定的医疗机构进行医务劳动鉴定，单位出具书面意见同意其因公评残，就可以提交民政厅受理案件，是否属于“因公”的合法性有待考量。

(二)因公受伤医药费用报销存在的问题

案例：

张某，乡镇基层公务员，办公时不慎摔伤导致右脚踝骨折，产生8000医疗费用(自费部分)，申请单位报销。

分析：

张某认为自己属于因公受伤，除了申请评定因公伤残等级，享受抚恤金之外，前期产生的医疗费用理应由单位承担。

单位认为承担医疗费用要有据可依，如若承担医疗费用，需要明确资金的来源渠道，但是财政部门并没有相关的制度办法，如何申请，通过什么程序都没有制度办法可以参考。

经咨询民政部门，答复：国家机关工作人员因公负伤致残，按照《伤残抚恤管理办法》的有关规定予以评残和抚恤，伤残抚恤金标准每年会下发文件(《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助(补贴)标准的通知》)。关于前期医疗费用建议咨询社会保险行政部门。

2004年至今，国家机关工作人员因公致残抚恤和工伤保障制度是并行的。目前，国家机关工作人员因公致残评定的依据是《伤残抚恤管理办法》、民政部《关于国家机关工作人员伤亡抚恤工作有关问题的通知》(民函〔2004〕334号)、2006年1月施行的《中华人民共和国公务员法》(第七十七条第一款)、《工伤保险条例》(第六十五条)，但是均未对因公受伤的医疗费用问题做出明确规定，国家机关工作人员因公受伤医疗费用报销得不到有效保障。单位解决因公受伤的医疗费用一般有两个途径：一是通过医疗保险报销。公费医疗制度改革后，全国绝大多数机关都参加城镇职工基本医疗保险，但国家机关工作人员因公受伤的医疗费无法全额报销，只能按医疗保险政策从基金中报销一定比例，并且有封顶线限制。二是由所在单位支付费用。《工伤保险条例》既然规定“公务员因工作遭受事故伤害或患职业病的，由所在单位支付费用”，那么单位按什么标准支付？支付的途径和渠道来源是什么？如果国家机关工作人员发生重大因公受伤事故，将给单位造成沉重负担。

三、完善国家机关工作人员工伤保险及伤残抚恤制度的建议

(一)将国家机关工作人员纳入工伤保险制度范围予以保障，解决国家机关工作人员工伤的实际需求

2014年10月1日起，机关事业单位养老保险制度已经实施并开始运行。2018年12月29日修订通过的《公务员法》第八十三条明确提出“公务员依法参加社会保险，按照国家规定享受保险待遇。公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。”通过办理业务中存在的现实问题，我认为在今年6月1日最新修订通过的《公务员法》实施之前，对此应研究出台配套的实施细则，对公务员因公受伤的管理体制、认定条件、评定程序、致伤致残以及亡故的不同抚恤方式、资金保障等相关内容作出明确规定。

以认定环节为例，不仅应该明确认定主体，还应当对“因公受伤”和“致伤残”的界限区分清晰。首先明确“因公受伤”的认定条件；其次根据受伤程度的不同，进劳动能力鉴定(确定伤残等级)；最后才是明确抚恤待遇的问题。

(二)破解国家机关工作人员工伤保险与民政抚恤待遇的衔接难题，进一步明确抚恤方式

国家机关工作人员纳入工伤保险之后，是否继续执行抚恤制度规定需要进一步明确。

现行企业劳动者工伤包括负伤、致残、死亡三个具体形态。首先应当明确国家机关工作人员“因公受伤”的具体形态，根据受伤的程度确定待遇问题。暂以因公负伤、因公致残、因公死亡三种形态为例，提出如下建议：

1.公务员纳入工伤保险之后，认定为“因公受伤”后，按照《工伤保险条例》规定由工伤保险基金支付哪些项目，还可以享受“医疗康复费用、住院伙食补助费、到统筹地区以外就医所需的交通、食宿费用等补助”；但是不能同时享受民政优抚待遇。

2.对于“因公致残”的，根据等级确定待遇。国家在精神和物质上对因公致残的国家机关工作人员进行褒扬。应当改变不分残疾等级一律实行定期抚恤的物质上抚恤的方式。

可以根据“因公致残”的等级区别对待：等级高的实行定期抚恤(如一至六级)；等级不高的实行一次性抚恤(如七至十级)。特别是将国家机关工作人员纳入工伤保险之后，对七至十级的，根据《工伤保险条例》享受一次性伤残补助金和相关医疗待遇，不再定期享受民政优抚待遇。对一至六级的，依旧可以享受民政定期抚恤。另外，目前公务员与军人实行同样标准因公致残抚恤(均由中央财政保障且数额较高)应该重新制定抚恤金标准，解决公平问题。

3.确定“因公死亡”的补助金标准，采取就高不就低原则。公务员死亡待遇参照的是《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》；社会企业劳动者的工伤死亡待遇参照的是《工伤保险条例》第三十九条规定。要既保障国家机关工作人员“因公死亡”待遇水平不降低，又不失公平，可以采取“待遇就高不就低”的原则。