我国校园贷的监管现状与对策研究*

李叙帆

西南大学法学院，重庆 400700

校园贷的发展从萌芽、发展兴盛、被全面禁止，犹如经历了一个过山车般的过程。其兴起之处是由于银监会下发的禁止向在校大学生办理信用卡业务的通知，但是随着网络金融以及大学生消费需求以及欲望的越来越旺盛，传统国家助学贷款无法满足大学生的消费需求，此时的校园贷弥补金融市场的“空窗期”，“互联网+”的模式正符合当代大学生的生活方式，也为大学生提供了极为便利消费模式。但是任何事物的发展若无相应的规制、原则，正如“无规矩不成方圆”这句古话，金融立法的特殊性——滞后性，导致校园贷的市场在缺少规制监管的条件下肆意发展，出现了一系列问题，对社会造成了极大的危害，因此银监会于2018年下发文件，表明一律暂停网贷机构开展在校大学生网贷业务。

一、校园贷监管的基本内涵

“概念是反映事物的特有属性的思维形态，概念的内涵，就是概念所反映事物的特有属性。”①因此校园贷及其监管作为两个不同的概念，二者结合在一起则为对校园贷进行监管。在此我们需要明确校园贷及其监管的内涵，有助于揭示校园贷的本质，明确校园贷的内涵，构建校园贷的外延，将校园贷置于法学学科知识体系内观察校园网贷的理论与制度定位。

(一)校园贷内涵

我国现有的规范性文件并未明确界定校园网贷的概念，例如《关于进一步加强校园网贷整治工作的通知》中，则将“校园贷”表述为“部分网络贷款平台针对在校大学生开展借贷业务”；在学术研究的成果中，有学者则将其界定为“校园网络贷款是以网络借贷为基础，针对在校大学生的网络平台信用贷款”②，或是将其范围仅仅限定P2P模式的概念：“校园网贷”类P2P平台是针对大学生群体，提供分期购物和现金消费等服务的互联网金融服务平台”。但是此类概念的界定并不完善，因此极容易导致研究对象或者是监管对象出现差错，导致实际监管时的缺漏与不全面。从民法概念上，在互联网+政策的发展趋势下，校园贷是一种新型的民间借贷模式，民间借贷模式以合同为基础，合同的成立则是以契约自由理论为基础，因此校园贷属于校园贷以互联网为媒介，大学生以自治的意思表达方式与网络借贷平台之间形成新型民间借贷关系。

根据平台功能的不同，校园贷主要有三种形式：分期购物与P2P结合的综合平台，常见的有优分期、分期乐、趣分期等，此类平台具有贷款和购物的功能；仅有贷款功能的平台，如拍来贷、么么贷等；“先消费，后付款”类的消费信贷产品，如支付宝旗下的蚂蚁花呗、京东旗下的京东白条等。也有学者将校园贷的模式划分为P2P网络借贷平台、分期购物平台、电商信贷平台、互联网消费金融公司四种。③

(二)监管内涵

监管分为一般意义上的监管与专业领域上的监管，一般意义上的监管是“指某主体为使某事物正常运转，基于规则，对其进行的控制或调节”，而专业领域的监管则包括法学、经济法、政治学等领域。根据美国管理与预算办公室的定义(OMB)，“监管是指政府行政机构根据法律制定并执行的规章和行为。这些规章或者是一些标准、命令，涉及个人、企业和其他组织的行为规范。其目的是解决市场失灵，推动市场竞争，增长公共福利，维持市场经济秩序。”④该定义中对监管界定为政府为保证市场有效运行所做的一切。狭义上的监管将定义为：行政机构在市场机制下，为矫正市场失灵，依据法律对微观经济活动的一种干预以及控制。监管主体为政府行政机构，监管范围限于微观经济领域包括行业准入监管、价格监管等内容，常见的监管手段包含抽象规则与标准的制定，也有具体的许可、认证、审查等。而广义上的监管则是以国家机关以及行业自律组织甚至私人为主体，以法律法规、行业自治条约以及企业内部规章制度为监管依据，对经济活动进行干预以及控制的活动。

根据校园贷兼具民间借贷以及互联网金融的特性，民间借贷属于私法领域，公权力不应过多介入，而应制定基本的规范，发挥其引导性的功能；互联网金融属于新型金融模式，既需要市场调节不断完善非政府监管发挥进行自治自律的功能，同时仍需要公权力作为宏观调控的主体，对新兴事物进行有效及时的监督，非政府监管主体同样公权力的监督对象。

因此笔者认为我国校园贷的监督主体应该包括行业监管组织、企业内部自律以及国家机关。监管对象则包括校园贷平台、校园网贷行业协会。在这样的设定之下，国家机关既可以实现对市场的引导性、宏观性的规范作用，同时仍可促进校园贷平台自身不断提高平台能力以及基本素养，为新兴互联网金融的良性发展构建稳固的制度保障。

二、校园贷监管的立法现状

(一)法律

在我国现行法律中，提到了对校园贷、网贷机构、网络平台进行监管的有《中华人民共和国网络安全法》与《中华人民共和国银行业监督管理法》，但是并无明确提到校园贷平台并进行规定的专门法律。

《中华人民共和国网络安全法》(2016年制定)第四十条至四十七条则是明确了网络运营者对用户信息加强管理、严格保密的义务，主要义务内容为“必须严格保密在履行职责中知悉的个人信息、隐私和商业秘密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。”

《中华人民共和国银行业监督管理法》(2006年制定)则是对银行业监督管理机构、职责、监管措施和应承担的法律责任进行了详细的规定，第二条明确了校园贷的监管可适用该本法。

(二)部门规章

1.“办法”类部门规章

目前对校园贷作出规定的文件为2016年《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，明确了“停、移、整、教、引”五字政治方针，明确对网络借贷信息中介机构业务范围及定位，监管机构为：银监会、工信部、公安部、国家互联网信息安全办公室等。对网络借贷信息中介的准入以及备案登记流程进行了规定，对同一借款人在相同或不同的网络借贷信息中介机构平台借款余额上限进行了限制，同时要求网络借贷信息中介平台对平台自身信息的披露以保证借款人以及出借人的知情权。

2.“通知”“批复”类部门规章

以“通知”、或“批复”形式来规定的部门规章主要包括2016年《国务院办公厅关于<印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知>》、2016年《教育部办公厅关于<开展校园网贷风险防范集中专项教育工作的通知>》、2017年《中国银监会、教育部、人力资源社会保障部关于<进一步加强校园贷规范管理工作的通知>》、2017年《互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室、网络借贷风险专项整治联合工作办公室<关于规范整顿“现金贷”业务的通知>》。其中，《国务院办公厅关于<印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知>》的具有代表性的监管整治措施可以概括为：“严格准入”、“公众参与监督”、“使用技术手段”、“明确监管主体与部门统筹”，其对“校园网贷”的监管同样具有借鉴意义。2016年《教育部办公厅关于<开展校园网贷风险防范集中专项教育工作的通知>》则是要求学生的主要活动场所——学校作为监管主体，对学生的“校园网贷”行为进行“监管”、引导以及摸排等工作。2017年《中国银监会、教育部、人力资源社会保障部关于<进一步加强校园贷规范管理工作的通知>》要求所有金融机构在未经银行业监管部门批准设立的情况下，不得进入校园，且不得提供大学生信贷服务，通过疏堵结合的治理方式，暂停网贷机构开展的大学生网贷业务；允许商业银行与政策性银行在风险可控的条件进入校园为在校大学生开展创业、助学、培训、消费的借贷业务；

3.“意见”类部门规章

以“意见”类形式来规定的部门规章主要包括：2015年《中国人民银行、工业和信息化部、公安部等关于<促进互联网金融健康发展的指导意见>》、2017年《中国银监会关于<银行业风险防控工作的指导意见>》。其中，2015年《中国人民银行、工业和信息化部、公安部等关于<促进互联网金融健康发展的指导意见>》明晰了监管责任，提出“监管协调与数据统计监测”。2015年《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》确认了网络借贷平台的地位，将监管部门限定为银监会，要求制定适度宽松的监管政策，秉承“创新、适度、依法、分类、协同监管”的监管原则。2017年《中国银监会关于<银行业风险防控工作的指导意见>》提出：“重点做好校园网贷的清理整顿工作。网络借贷信息中介机构不得向无还款能力的借款人营销，禁止向未满18岁的在校大学生提供网贷服务，不得虚假欺诈宣传和销售，不得变相发放高利贷。”

(三)地方通知

对校园网贷的限制作出较为详细的规定的有：2016年《大连市人民政府办公厅关于进一步加强对校园网贷行为监管的通知》、2016《关于重庆市校园网贷实行负面清单制度的通知》、2016年《关于规范深圳市校园网络借贷业务的通知》、2017年《福建省人民政府办公厅转发省金融办等八部门关于进一步加强不良校园网贷整治六条措施的通知》、2017年《内蒙古自治区“十三五”市场监管规划》的通知》、2017年《湖南省教育厅关于开展校园网贷宣传教育工作的通知》、2017年《宜宾市人民政府办公室关于印发宜宾市“十三五”市场监管规划的通知》、2017年《湖北省教育厅关于切实加强校园不良借贷风险防范和教育引导工作的紧急通知》、2018年《浙江省公安厅关于深入开展扫黑除恶专项斗争的通告》。2017年《内蒙古自治区“十三五”市场监管规划》的通知》、《宜宾市人民政府办公室关于印发宜宾市“十三五”市场监管规划的通知》则是明确将整治校园网贷列入了“十三五”规划之中，对校园贷款监管，疏堵结合，净化校园金融市场环境，加强对校园贷款业务的清理整顿，同时畅通正规、阳光校园信贷服务渠道，促进校园贷健康发展。

三、我国校园贷监管的问题分析

(一)缺乏专门的立法保障

1.立法位阶较低

根据对我国现有的关于校园网贷的立法状况进行整理，可知目前并无专门校园贷的立法。相关规定位阶较低，多是以部门规范性文件出现，位阶最高的为部门规章。前期多以部门规范性文件的形式出台，未发挥立法预测性的功能，仅根据现有问题作出的规定，并未考虑到金融市场的多变以及网络媒介对借贷双方冲突矛盾的强化，因此相关规范性文件仅仅是具有短期的效力。由于未将对校园贷的监管以及规制措施明确的写入法律中，因此必定会导致校园贷在短期内出现无法可依、监管难的问题。

2.立法滞后

我国现行的金融法制存在较多的法律漏洞与空白，容易导致监管真空，无法应对互联网金融见缝插针式的监管套利⑤，容易导致市场竞争秩序混乱以及投机者混入。有关校园贷的规制以及监管散存于部门规范性文件以及部门规章之中，且部分规定与我国目前网络金融现状脱轨，相关部门在依法进行监督以及管理时往往会面临着一个在新旧的通知以及规定之中进行选择以及适用的过程，多数的部门规范性文件仅仅以“通知”“意见”等形式颁布，内容多为原则性规定，在具体适用时则会有规范与现实不相适应的状况。例如在2016年的“裸贷”事件被曝光后，对此类恶性事件的处罚以及对受害者的救济未作出相应的规定，该案件最终是以敲诈勒索罪对犯罪嫌疑人刑事拘留，这是全国首例“裸条”放贷人被刑拘。⑥

(二)缺乏制度保障

措施与制度的不统一、不配套，则极易导致在平台或是监管者实施不力、或是监管不力，规制措施的制定更是犹如一张白纸，无法发挥实际效力。根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》的要求，控制同一借款人在相同或者不同的网络借贷信息中介机构平台的借款余额上限，尽可能规避信贷集中风险”，但是我国目前征信体系较为完善的是统一征信体制，以及第三方机构的征信业务，例如支付宝的芝麻信用分。网贷平台之间缺乏信息共享以及信息联网，社会征信体系的覆盖面也并未涉及到网贷平台，甚至借贷应用软件上有的则明确表示“不入征信”，一部分人的借贷信息未进入征信，因此平台实际上无法核查一人多贷的情况，大学生在无法还清借款时拆东墙补西墙，最终便容易导致利滚利的高额贷款。

(三)监管时效低

传统金融的监管方面有众多法律规章确保传统金融的稳定、安全运行，对金融运行过程中的非法行为、违规操作、惩罚措施以及预防等都做出了明确规定。若是直接运用此类监管法规于新兴的互联网金融，则并不妥当。⑦与传统金融相比，互联网金融的类型、经营方式在持续创新，环境、范围等等也不断延伸变化，监管主体、对象等范畴远远超过了传统监管体制的范畴。在互联网金融环境下，传统金融的监管方式已无法适用⑧。校园贷属于新兴的互联网金融产品，监管部门的监管措施跟不上金融产品的更新速度。加之校园贷的各种业务的进行与操作往往具有隐蔽性，因此导致普通的金融监管较为困难。

四、完善措施

互联网金融降低了交易成本，有利于资本的持续积聚，因而具有强大的生命力。校园贷的存在可满足高校大学生的消费需求，同时可以对国家助学贷款体系进行适当的补充，合理满足学生需求。现阶段，我国的法律法规等一系列制度并不足以完全应对并且规范金融市场中日新月异的发展，因此国家目前暂停校园网贷的业务，对校园网贷处于全面禁止时期，为追求金融秩序及社会运转的稳定性，政府对大学生消费信贷市场采取了极端性限制措施。但是，在高速推进金融民主化的进程中，信贷权利应被不断地普及，忽视大学生的信贷权利与市场需求，提供以过度干预为主要特征的制度供给，既无法阻止金融资源流向需求部门，也无法在根本上实现其对稳定的追求。

(一)完善立法

根据现有的规范性文件，应针对大学生使用非法校园贷的行为予以规制，对现有的规范性文件中行之有效的措施，应逐步纳入法律体系以及范畴中。同时也应对所有网贷平台的行为规范进行更为细致与详细的规定，促进惩处措施的明确化。不仅是针对其现有行为规范，对于网贷平台的准入标准，校园网贷本身便具有一定的高风险性，因此，在市场的自由竞争以及市场自由调节的基础上，为校园网贷设置更为明确的准入机制校园贷应采用许可经营的准入制度。通过许可经营，一些具有完备资质、资金储备充足、征信体系完善进入市场。

(二)制度构建

健康的校园贷平台的构架需要相应的制度保障，而当前网络金融的信用是必不可少的，随着现代社会对信用的重视力度也在随之加强，国家对“失信人员”的曝光以及惩罚力度加强，征信的重要性在不断被人提及。而现代征信是指依法收集、保存和加工自然人、法人及其他组织的信用信息、对外提供信用报告、评估和信息咨询等服务、帮助客户判断和控制信用风险，进行信用管理的活动。⑨2014年6月14日，国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》提出要对合格的互联网公司颁发征信牌照。互联网金融平台可积累交易数据，构建自己的信用数据库，将商业化的信用审核数据应用于其他金融机构、自身小贷业务以及上下游供应商和服务商的交易信用评价中；可充分利用互联网上企业和个人的信息分析和定价功能，开发企业信用量化工具和个人信用支付工具。

针对网络金融消费、网络金融借贷而需要完成的征信体系全覆盖是必不可少的，将校园网贷平台中大学生的借款信用及相关信息纳入征信体系后，可利于学生在进行消费以及借贷时更为谨慎、理智，网贷平台在进行放款前也能严格审核大学生资信，区分大学生风险承受能力，降低社会恶性事件的发生。推动平台交易数据透明化，平台接入贷款学生的信用数据信息，可构建大学生信用数据信息平台，通过对接国家个人征信系统平台，从而推动我国个人征信体系建设，形成诚信社会风气⑩。

(三)促进行业自律

法律具有滞后性，因此在既要保持法律的稳定性以及应对措施的时效性的同时，应发挥行业自律机制的监督作用。由行业协会针对“校园贷”的现有问题制定规范，充分发挥校园网贷行业协会或是互联网金融协会的监督管理作用。行业的自律规范以及监管有利于弥补宏观调控以及市场自我调节机制的缺陷，在现有法律法规的基础上形成制定的规约应更为详实的行约以及规约，同时也是针对行业内已有的金融风险或是潜在的金融风险的有效规制措施。行业协会通过制定信息披露、行业标准和数据统计、反不正当竞争等制度，逐步完善惩戒与自律相结合的机制，加强风险教育，形成自律管理与依法监管相结合、对互联网金融领域全覆盖的长效监管机制。

(四)高校加强教育管理

校园作为大学生日常生活的主要场所，校园的思想教育氛围对大学生消费观念的形成以及转变有着重要的影响。高校作为校园贷的主要阵地，在我国数据信息保密手段与技术日益完备后，必要时应当将高校的数据与校园贷平台进行联网，既是有利于高校掌握学生的借贷情况，随时关注相关数据，及时进行有效的教育以及疏导，避免恶性事件再次发生。首先学校应定期开展合理消费观念形成主题教育活动，可金融业从业人员以及法制工作者向在校大学生普及相关的金融法律知识，包括金融陷阱、借贷行为中的欺诈行为、正确维权的方式，引导大学生树立正确的消费观、诚信观、学业观。高校应定期对大学生借贷情况进行排查，严格清除校园中的非法网络贷款的广告，做好引导较远以及风险防范工作。

[ 注 释 ]

①金岳霖.形式逻辑[M].人民出版社，1979：18-22.

②王婷婷.校园网络借贷风险与法律监管问题初探[J].知与行，2017(3).

③王怀勇，邓若翰.校园网贷法律规制的路径选择[J].西南政法大学学报，2017(6).

④马英娟.监管的语义辨析[J].法学杂志，2005(5).

⑤杨东.互联网金融的法律规制——基于信息工具的视角[J].中国社会科学，2015(4).

⑥凤凰资讯.首位“裸条”放贷人被抓 曾胁迫2女子发生性关系[EB/OL].http: // news. ifeng. com/ a/ 20170205/ 50651093_0.shtml?_zbs_baidu_bk.

⑦尹海员，王盼盼.我国互联网金融监管现状及体系构建[J].财经科学，2015(9).

⑧金丹.P2P网络借贷平台的法律监管[D].中国社会科学院硕士学位论文，2014.

⑨吴晶妹.未来中国征信：三大数据体系[J].征信，2013(1).

⑩易茂华.P2P助学借贷机制建设探究[J].科教导刊(中旬刊)，2015(9).