新时代中国共产党服务型治理创新的逻辑分析

翟桂萍 田志轩

〔摘要〕改革开放以来，中国共产党不断推进社会发展的治理转型，特别是在面临自我革命和社会革命两大任务的新时代，服务型治理成为必然。服务型治理的理念不仅与党的性质宗旨相契合，而且有效实现了与服务型政府的衔接，适应了国家治理体系和治理能力现代化的时代要求。服务型治理的推进，使党能够通过整合民意、推进合作治理和凝聚共识来更好地巩固党执政的社会根基，推动了执政党建设的治理转型，促进了服务与治理的有机融合，不断推进政党治理的创新发展。

〔关键词〕服务型治理;自我革命;社会革命;中国共产党;国家治理

〔中图分类号〕D251 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）06-0031-07

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，政党在治理中的功能定位至关重要。运行在国家治理轨道上的执政党，不仅是治理的领导者、主导者，也是治理体系的服务者、合作者。在这样的背景下，如何适应并推动国家治理现代化，如何在治理现代化进程中更好地发挥执政党的功能，成为执政党面临的新课题。通过服务各治理主体来实现党的领导，更好地推进治理现代化，成为治理现代化进程中执政党建设的重要内容。

一、中国共产党服务型治理创新的历史逻辑

随着人类社会秩序的建构和现代政党政治的发展，社会治理的方式不断演进，政党治理的进程也随之变化。特别是在政党政治时代，社会治理离不开政党，政党成为推进国家治理体系和治理能力现代化的核心主体，而服务型治理则是政党治理逻辑发展的必然。

从社会发展的历史逻辑看，在人类社会发展的不同阶段，通过制度建构秩序至关重要，在现代社会更是如此，这也是为什么制度主义在资本主义兴起时流行的原因所在。在这一阶段，要建构一种以资本为基础的新型社会秩序，统治型治理成为必然选择，因为涉及到制度的根本属性问题。随着资本主义统治秩序的确立，需要更加关注制度的运行情况，于是行为主义就成为时尚，行政管理、公共管理等成为焦点，管理型治理成为社会的普遍现象。随着现代政治向生活政治的转型，公民对公共服务的需求成为普遍现象，新公共服务应运而生，服务成为社会发展较为盛行的价值，服务型治理成为社会发展逻辑演进的必然。当然，强调服务型治理并不否定统治和管理存在的必要性，相反，治理是以统治秩序的建构为前提的，以管理的日常化运作为基础的，也就是说，治理是以政治秩序的确立和政治制度的运行为前提和基础的，治理内含着统治和管理，并不否定自上而下的权力运行。对中国而言，新中国成立之初，为了建立和巩固新生的社会主义政权，我们确立了以行政权力高度集中的统治型方式进行国家治理，较好地发挥了上层建筑的反作用，推动了国家秩序的建构。改革开放以来，随著国家与社会关系的不断调整和变革，一方面是国家权力需要不断下放，另一方面是经济社会的不断成长，使国家与社会之间的共同治理成为可能和必须。原有的单纯的以行政权力为核心的统治型治理难以适应新的治理需求，推动着统治型治理的式微和转型。

从政党政治发展的历史逻辑看，在西方现代政治的发展进程中，其政党治理主要体现为以选举为核心的政治活动和政治建构，逐渐形成了以选举政治为核心的治理模式，可以称之为选举型治理。随着选举政治的缺陷越来越多地被认识到，协商治理作为民主治理的一种特定形式，重新受到人们关注，协商治理成为公共治理的新焦点，甚至被视为公共事务管理的新范式。对于政党政治而言，无论是选举治理还是协商治理，一个不容忽视的价值倾向就是要通过服务于治理对象来实现对社会秩序的建构，因此，服务成为治理的一个重要价值选择。但在西方的政党政治中，政党依然是以上台执政为目标的，政党服务的目的是争取选民的选票支持，而并非真正地服务于社会。对于执政的中国共产党而言，则具有完全不同的价值意蕴。中国在向治理现代化转型的过程中，执政党以服务为核心的性质宗旨和执政理念，使服务成为中国政治生活的根本价值取向，是中国政党治理的一个重要特点。因此，服务型治理成为国家治理体系和治理能力现代化进程中执政党建设的重要目标取向。

从中国共产党执政的历史逻辑看，中国共产党立足长期执政，实现了由革命党向执政党的转变之后，不断进行执政方式的实践探索，提出了推进党的执政方式转变的任务，推动党的执政方式不断随着时代的变迁而变迁。党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的一个重要目标，把治理上升到国家层面，是党执政方式的一次深刻变革。这既是中国社会发展的承续，又体现了政党治理的时代回应和阶段性特征。特别是随着我国社会主要矛盾的转换，如何更好地在满足人民群众对美好生活追求的过程中发挥政党的价值引领，服务型治理成为契合时代的积极选择。但需要注意的是，我们党强调的治理与西方治理的一个根本性差别在于有无中心，其实质是如何看待政府和政党在治理中的地位和作用问题。也就是说，在中国发展的现阶段，治理理念的中国语境，依然强调的是有中心的治理，强调政府和政党在治理过程中主导作用的发挥，当然并不排斥在某些情况下其他主体发挥主导作用的可能。也就是说，治理强调多元和平等，但并不排斥权力和权威。因此，对于政党建构社会秩序、推进社会治理而言，可以把治理分为统治型治理、管理型治理、服务型治理，服务型治理是治理发展的一种新形态。特别是对于执政的中国共产党而言，要在现代社会转型和快速发展的进程中，更好地巩固执政地位，需要寻求与自身性质宗旨相一致的治理方式，以更好地契合社会发展的现实需求，服务型治理就成为政党治理的必然选择。

二、中国共产党服务型治理创新的理论逻辑

中国共产党长期保持政权稳定和长期执政的一个奥秘，是善于根据社会发展和人民需求不断进行政党调试，展示了强大的政党回应性与调试性。〔1〕服务型治理较好地实现了党的性质宗旨和执政理念与治理的有效对接和融合，体现了新时代中国共产党对推进国家治理体系和治理能力现代化的回应与调试。

（一）价值逻辑：服务型治理符合党的性质宗旨

服务是中国共产党性质宗旨的核心理念，为人民谋利益始终是中国共产党的价值追求。伴随着改革开放的不断深入，更加凸显了“服务”的政治价值和社会价值。

服务型治理凸显了人民主体性。对于执政的中国共产党而言，要解决的一个核心问题是“为谁服务、怎样服务”的问题。“为谁服务”的问题要求党要始终把为人民谋利益作为经济社会发展的目标和价值，把人民群众作为服务的主体对象，讲求服务的人民性。“怎样服务”的问题要求党要始终坚持人民利益标准，通过不断地提升“为人民服务”的能力和水平推动人的全面发展。党的十九大报告指出：“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”〔2〕 “以人民为中心”是发展、改革与治理的价值取向，是中国共产党治国理政的根本遵循，彰显了党“服务人民”的内在价值追求，也是服务型治理的核心理念。

服务型治理丰富了党为人民服务的科学内涵。毛泽东在党的七大政治报告中指出：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。”〔3〕在新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的情况下，如何真正做到从人民利益出发，向人民群众提供更加公平优质的公共服务，如何更好地回应人民群众对公共服务的差异性需求，成为新时代执政党为人民服务的重要内容。而服务型治理提供了有效的媒介，执政党与其他社会主体作为治理中的平等一员，对不同利益诉求和价值取向保持客观的吸纳态度，更易于把握真实的社会实践生活，获取真实的社情民意。执政党通过服务型治理可以更加有效地实现人民群眾与公共权力的沟通，能够确保党始终成为最广大人民群众利益的代表者，实现为人民服务的价值追求。同时也能更好地通过服务凝聚共识，有效实现党对各项事务的领导。因此，公共服务的价值理念是对党“服务”宗旨的时代拓展，使之具有了鲜明的时代特色，进一步丰富了为人民服务的内涵，也使服务型治理具有了现实的思想依托。

服务型治理是对人民公仆角色的回归。当好人民公仆是马克思主义政党的一贯主张。但一段时间以来，一些领导干部忽略了“党性”与“人民性”的逻辑关系，背离了人民公仆的角色定位。服务型治理的建构有助于推动执政党在掌握国家权力的过程中，实现由强制性公共权力的“统治者”角色向以社会和公众为中心的“服务者”角色的转变，进一步畅通党与人民群众利益联系的桥梁和纽带，体现执政党角色的回归。服务型治理转型将推动党执政方式的转型，要求执政党不再是权力中心的统治方式，而转向以人民需求为中心的服务型治理方式。特别是由于党所处的历史方位发生了根本性变化，面对新的挑战，党需要通过服务型治理，更好地增强人民群众的获得感、认同感，进一步密切党与群众的联系，更好地获得人民群众的拥护和支持，巩固党的执政基础。服务型治理凸显了党与人民角色关系的回归，使党真正回归了人民公仆的服务角色。

（二）行政逻辑：服务型治理契合服务型政府的行动理念

在中国语境下，党与政府的关系决定了政府公共服务功能的拓展必然带来执政党服务性的提升。也就是说，服务型政府的建构必然引起执政党的适应性变革〔4〕，即与服务型政府相对应的一个服务型政党建设的问题。在中国，执政党嵌入了社会生活的方方面面，一定程度上讲，建设服务型政府的目标也是政党服务型治理的目标所在，对于执政的中国共产党而言，推进服务型治理是为服务型政府建设提供更加有力的思想指导和制度保障的必然选择。在社会实践中，服务型治理与服务型政府相得益彰，执政党通过服务型治理最大限度地整合民意、凝聚共识，为服务型政府建设提供有效支撑。

当前，在治理已经成为国家话语体系的背景下，服务型治理更好地吸纳和借鉴了公共服务的价值理念，实现了党的宗旨与公共服务的有机结合。党要不断拓展自己为人民服务宗旨的内涵，就需要不断地进行思想吸纳和价值借鉴。新公共管理强调，政府要不断提升公共服务水平，提供更多、更便捷的公共产品和公共服务，以更好地满足公众日益增长的社会需求，这是现代社会发展的内在要求。随着现代民主意识的增强，公民不仅对权力共享的需求提高了，而且对共商公共利益的诉求也增加了;不仅对公共服务共享的需求提高了，而且对公平正义地共享服务的诉求也增强了。在中国这样一个政党推动型的现代化国家，回应这些新时代的新要求，需要执政党树立正确的公共服务理念，有效提升和改善公共服务，而服务型治理则较好地实现了服务与治理的结合。因为公共服务的要义在于强调以人民需求为核心的服务理念，在不断拓展治理参与的基础上最大程度地尊重和体现公共利益，也就是把公共服务建立在公共利益之上。由此可见，服务型治理与建立在公共利益需求基础上的公共服务是一致的，较好地实现了理念与行动的协调，实现了服务与治理的结合。

（三）时代逻辑：服务型治理回应了国家治理现代化的现实需求

国家治理体系和治理能力现代化的推进，需要政党的治理转型与之相协调，一个统治型的政党难以产生出治理型国家。需要以党的执政理念执政方式的治理转型更好地推动国家治理体系和治理能力现代化。服务型治理体现了治理现代化对执政理念的新要求。实现国家治理能力和治理体系的现代化，作为制度制定者的执政党必须首先确立治理的执政理念。面对复杂的国际国内环境，中国共产党必须清醒地意识到执政理念和执政能力的极端重要性，有效回应各种风险和挑战的根本方法，就是要始终保持制度自身的调适性和灵活性。〔5〕在推进治理现代化建设的背景下，中国共产党又一次体现了自身的优越性，彰显了其先进性。一方面，不仅使治理成为党的话语体系，在社会生活中全面推行治理实践;更重要的是，中国共产党善用治理理念，把握治理适用的中国特点，始终把党自身作为推进国家治理现代化的主导变量，始终把握和适应了新时代治理现代化建设的要求。

服务型治理体现了治理现代化对执政方式的新要求。根据时代变化的不同特点不断进行执政方式调试，是政党长期执政的必然选择。中国共产党作为制度的供给者，在促进制度不断稳定和成熟的同时，伴随着人民主体地位的不断凸显，也要逐步实现由统治到治理的转变，更加凸显以人民为中心的执政方式。在彰显政党主导性的同时，服务型治理更关注治理主体的多元化，关注人民主体的真实参与。因此，执政党执政方式向服务型治理的转变不仅需要执政党自身的主动作为，同时还需要执政党加强对其他社会治理主体的培育和塑造。比如，我们党作出建立社会主义市场经济体制的决定后，市场主体的地位和作用日益得到发展;在作出以加强和改善民生为重点，推进社会主义和谐社会建设的决定后，社会主体的作用日益得到重视和发挥。这些既是执政党治理方式转换的体现，同时也有效推动了服务型治理进一步的发展，适应了治理现代化对执政党的新要求。

服务型治理体现了治理现代化对执政能力的时代要求。党的执政能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化命题的应有之义。习近平同志强调：“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”〔6〕阐明了执政能力现代化在国家治理中的地位和作用，明确了执政能力现代化的具体内容，为执政党向服务型治理转变指明了方向。事实上，执政党执政能力的现代化是与我国社会主义现代化建设紧密联系在一起的。服务型治理模式的转变，对于提升制度执行力和治理能力现代化，都起到了积极的推动作用，有利于发挥我国社会主义制度优势，推动善治的实现。

三、中国共产党服务型治理创新的实践逻辑

“中国现代国家的建设和成长完全依赖于政党的领导与支撑作用，政党是中国现代国家建设的决定力量。”〔7〕作为国家政治生活的决定性力量，中国共产党是推动国家治理体系變革的主要动力，因此，其在国家治理体系中的首要功能依然是领导作用的发挥，但这并不否定党在治理实践中其他作用和功能的发挥。治理作为一种社会秩序的建构方式，是以多元参与、共同协调、平等互动为主要特征而展开的秩序生成、维系与革新的过程。作为一个后发现代化国家，中国的执政党对于国家发展起着决定性的关键作用，这种关键作用通过不同的角色和功能来实现。服务型治理是党在国家治理体系中的角色定位和功能体现，党通过服务功能实现对国家的有效领导和治理，同时在治理过程中提供有效服务，实现了价值追求和执政功能的有机统一，从而推动着执政党由“统治型”向“治理型”的转变。

（一）在民意整合中推进政党治理创新

社会利益的分化、价值观念的多元、传播方式的多样，带来丰富的思想信息资源的同时，也加剧了社会的离散化，增加了凝聚社会共识的难度。治理的实现就是要减少离散化，增强整合性。服务型治理的实现过程，就是执政党不断提取和整合民意，不断为人民利益供给服务的过程。

服务型治理实现了复杂信息环境下民意整合和服务供给的有效统一，是执政党治理创新的新取向。利益诉求的多元多样使民意整合成为了一项复杂工程。马克思早就说过：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”〔8〕利益诉求是政治活动的开端，因此利益整合就是政党的重要职能之一。改革开放四十年多来，伴随着我国社会结构和经济结构的不断变化，社会利益结构也发生了深刻变化，这一过程中如何整合民意，如何提高民意整合的科学有效性，关系到党的执政根基和国家政权安全。

现代信息网络社会，虽然大数据等技术手段的挖掘和利用为政党民意整合提供了更加现代化的方法和途径，但在中国这样一个大国，如何把握一定发展阶段社会普遍关心的重点问题和具有战略性的关键问题，依然是执政党面临的难题。服务型治理实现了服务与治理理念的互联互通，实现了服务机制与治理机制的互动融合，使得执政党在服务过程中不仅能够有效把握社会需求，而且可以通过多元主体公共服务供给机制实现对多元利益需求的满足，在服务过程中实现了对社会需求的引领，又反过来通过服务供给机制实现了对多元利益的有效治理。在这一模式下，执政党实现了从传统意义上的领导者到治理理念下引导者的转变，其主导作用是引导各主体共同实现公共服务，事实上又在潜移默化中使各治理主体贯彻落实了党的执政要求和执政理念。这就使得各级党组织在治理理念的指导下，通过更好发挥党的服务功能而实现了党的领导，体现了对党的本质的回归和党的地位和作用的充分发挥。

（二）在合作治理中推进政党治理创新

服务型治理的实质是通过执政党提供服务供给，推动实现社会合作治理。这种合作治理以互惠为前提条件。政党与社会多元主体的合作共治通过借助科层制、市场机制、组织网络、自组织制等多种机制，实现社会公共事务的共同服务和公共管理。也就是说，服务型治理通过合作方式实现对社会公共服务的有效供给。由此可以看出，这种共同治理的实质在于互惠基础上合作关系的建立。

合作治理实现的关键是要有“互惠”机制的启动者，党多数情况下就扮演了启动者的角色。互惠规范的确立，有利于建立多元主体之间的伙伴关系，这就要求执政党要为这种伙伴关系的建立提供有效制度供给和服务保障，使每一个参与者都能在一定的服务供给体系中获得利益满足，从而获取进一步合作的参与动机。服务型治理强调的是各主体之间互惠行为的产生，并且体现为各主体对活动责任的共同承担。这样一种合作治理的实现，事实上为执政党的服务功能提出了很高的要求。在国家治理体系和治理能力现代化进程中，执政党的服务功能是治理现代化的有力支撑，一定程度上说是治理现代化的前提。特别是全面加强党的领导的新进程中，凸显执政党的服务治理功能，对于推动治理现代化进程中实现党的全面领导具有凝聚性、引领性价值。

中国基层社会丰富的治理实践，充分体现了服务型治理的基层创造。其中区域化党建是一个较为成功的基层治理载体，并在此基础上形成了区域合作治理的架构。一般而言，区域化党建的目的最初是加强党组织建设，去除基层社会中特别是两新组织中党建“空白”。但随着区域化党建的日益成熟，它逐渐成为基层社会以区域化党建为牵引的区域治理载体。简而言之，就是以地域为界限，将一定地域范围内的各类组织，包括企事业单位、社会组织、市场组织等，通过党组织的方式进行资源整合，联动合作，共同参与区域治理的一种基层社会实践。这样，就在中国基层社会有效发挥了党组织的设计和建构功能，在体制机制的创新中，充分挖掘政党的服务功能，促进基层社会的有效治理，促进了服务型治理的社会实现。

（三）在凝聚共识中推进政党治理创新

现代化进程是复杂多变的，在这一过程中如何有效凝聚共识成为执政党面临的重要挑战。信息网络社会的发展，为利益表达提供了多样化便捷化的媒介和载体，利益表达方式的便捷性、多样性，使社会更难以达成共识，易于造成社会的撕裂。近年来西方资本主义国家出现的游行示威和骚乱，中东国家的政治抗议和由此引发的武装冲突，我国出现的各类群体性事件等，就是其中的典型案例。中国特色社会主义进入新时代，在决胜全面建成小康社会的关键时期，如何最大限度的凝聚共识，是执政党面临的治理难题。

在服务治理中求解社会思想最大公约数。人类发展历史规律一再表明，社会越是分化多元，越是需要凝聚社会共识。复杂多样的社会思潮和多元价值观背景下，执政党供给“服务”的一个重要原则就是要坚持尊重差异、包容多样，以开放包容的心态接纳多元和差异。一方面，最大限度地团结人，争取广泛支持，把各方力量和智慧都凝聚到中国特色社会主义建设事业中来;另一方面，要坚持百花齐放、百家争鸣，使多元多样的思想观念和价值观互动交流，执政党要善于利用政权的优势，通过各种服务，增强包容性。特别是伴随着意识形态斗争的尖锐化和复杂化，凝聚共识是一项异常艰巨的任务。党通过信息网络技术的运用为广大公民提供更加优质的公共服务，把宣传、教育群众与提供公共服务供给、维护群众正当權益结合起来，真正发挥凝心聚力、整合社会的核心主导作用。

在服务社会组织中凝聚共识。社会主义市场经济和基层社会的快速发展，带来社会发展活力的同时，也消解和离散了社会的组织化程度。因此，动员社会力量参与社会治理，利用社会组织参与和弥补政党和政府治理的盲区和不足，满足不同利益群体的需要，就显得尤为重要，社会基层组织和社会民间组织也因此获得了治理的空间。改革开放以来，伴随着社会的多元化发展和流动交互的加快，改变了原有的单位体制格局，社会的组织化功能式微，国家与社会的关系随之调整，社会运行的失序风险随之增加。社会自治能力的提高则有助于良好社会秩序的建构，因此，社会组织的发展有助于提高社会自我管理的能力和改善社会治理的质量。对于执政党而言，一方面要改变那种认为公民社会与政治国家对立的西方观念，要确实认识到社会是国家治理的根基;另一方面要把握社会发展规律，通过政策扶持和资金支持等服务措施，促进各种社会组织的有序发展，为基层社会的组织化发展提供有效载体，为党的基层组织提供强大支撑。由此推动政治权力与社会权利的关系由对立向合作互补转变，这也是服务型治理创新的重要目标之一。

在服务民众中凝聚共识。作为一种治理理念，服务型治理的重要内容就是由管理控制转向提供服务。执政党的服务不仅仅是针对社会组织的，还应该通过服务让人民群众个体拥有实实在在的“获得感”，精准扶贫的深入推进就充分体现了执政党服务型治理的价值取向，体现了通过政党服务让每个社会成员看到成功的机会，让每个社会成员感受到体面和尊严的价值关怀。正是执政党的服务型治理，打通了国家秩序建构与个人价值追求之间的路径，从而使社会共识的形成有了纽带和平台，使“善治”成为可能。因此，政党的服务型治理不仅仅限于宏观层面，微观层面的人性化、个性化的具体服务是必不可少的，这种服务维护了每一个个体过上有尊严生活的权利，体现了服务型治理的价值，有助于凝聚社会共识，增强社会认同，为中国特色社会主义伟大事业提供思想基础。

〔参考文献〕

〔1〕 〔美〕沈大伟.中国共产党：收缩与调适〔M〕.吕增奎，王新颖译.北京：中央编译出版社，2011.121.

〔2〕 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2017.21.

〔3〕 毛泽东选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.1094-1095.

〔4〕 王韶兴.服务型政府视域中的政党治理〔J〕.理论探讨，2007，（2）.

〔5〕 马国钧，裴国辉.国家治理进程中的执政党现代化建设〔J〕.理论探讨，2014，（3）.

〔6〕 习近平.不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力〔N〕.人民日报，2014-02-18.

〔7〕 林尚立.中国共产党与国家建设〔M〕.天津：天津人民出版社，2009.3.

〔8〕 马克思恩格斯全集：第11卷〔M〕.北京：人民出版社，1975.573.

【责任编辑：刘彦武】