关于村党支部书记、村委会主任“一肩挑”情况的调研报告

吴雨珊

三明市中级人民法院，福建 三明 365000

从“晨兴理荒秽，带月荷锄归”的农耕快乐，到“采菊东篱下，悠然见南山”的自然景致，农村自古以来就是文人笔下诗意栖居、安放乡愁之所。我国是一个农业大国，农村是社会发展的薄弱环节，而农村党支部和村委会作为农村领导和执政的根基，对于推动农村科学发展、巩固党在农村的政治基础、组织基础和群众基础，具有重大的意义。

改革开放后，农村地区党支部和村委会之间的矛盾开始出现，为了更好地解决村两委之间的矛盾，20世纪90年代初，我国部分地区(如山东威海、广东顺德等地)的乡镇基层领导干部和村主干积极探索村两委领导的新模式，形成了“村两委一肩挑”模式(以下简称“一肩挑”)。所谓“一肩挑”，又称“村两委双肩挑”，它是指村民委员会主任和村民委员会党支部书记由一个人同时担任，两委其他成员交叉任职，实现两套班子，一套人马。2018年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《乡村振兴战略规划(2018——2022年)》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，提出到2020年全国村党支部书记、村委会主任“一肩挑”比例要达到35%、到2022年要达到50%的预期目标；2018年9月26日，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018——2022年)》(以下简称《规划》)，《规划》指出：“坚持农村基层党组织领导核心地位，大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人，推行‘村两委’班子成员交叉任职。”

笔者于2018年8月来到Y市D镇L村挂职锻炼。初来乍到，恰逢村两委换届选举，笔者有幸参与了整个换届选举的全过程、倾听了D镇工作人员、包村干部和L村两委成员、村民对于本次选举的看法以及对于实行“一肩挑”的态度，形成了自己的思考。

一、推行“一肩挑”的利弊分析和存在的问题

在本次换届选举之后，L村顺利实现了村两委“一肩挑”，对于L村来说，这既是机遇，也是挑战。其实，早在多年前，“一肩挑”模式就引起了广泛的关注和讨论。一种观点认为：“一肩挑”提高了村委会的工作效率、提升了村干部的工作能力、实现了加强党的领导和完善村民自治的有机结合。

首先，“一肩挑”提高了村委会的工作效率。主要表现在两个方面：第一，“一肩挑”减少了村干部的任职人数，有利于减轻基层负担。村委会主任与村党支部书记由同一人担任，能在整体上减少村干部数量，精简人员，节约行政成本，减轻农民负担；第二，“一肩挑”减少了村干部之间的矛盾，有利于提高工作效率。在旧有体制和观念束缚中，村委会和支委会经常出现相互推诿、扯皮的现象。而在“一肩挑”的模式之下，村党支部书记和村委会主任便可不因职能的划分而操心，不因责任的分工而忧虑，也不因权力的大小而纠结，这样一来，村两委之间就能够团结一致，共同为村里的发展而出力。在办理日常事务时，也只需要“一肩挑”的村干部一人就能解决，从而节省了时间、人力和物力，提高了工作效率。在本次调研设计的调查问卷中，有超过98%的受调查者认为“推行‘一肩挑’后，所在(驻)村‘两委’的办事效率提高了”，这从侧面反映了乡镇干部和村民对实行“一肩挑”后村委会工作效率的充分肯定。

其次，“一肩挑”提升了村干部的工作能力。“一肩挑”通过基层推选、党内党外交叉直选的方式，将文化水平高、致富能力强的村干部选拔到基层领导岗位上，让村干部接受村民的检验，获得稳固的合法地位，从而增强其工作能力、协调能力、责任意识和服务意识。实行“一肩挑”后，村干部的工作量增加，在增加工作量的同时，村干部需要解决更多的问题，在解决问题的过程中，通过实践，积累了更丰富的工作经验，从而让村干部的工作能力得到提高。在本次受访的群众中，有56%的受调查者对所在(驻)村“两委”的工作评价是“非常满意”，44%的受调查者评价是“基本满意”，这也从一个侧面反映了乡镇干部和村民对村干部工作能力的认可。

再次，“一肩挑”实现了加强党的领导和完善村民自治的有机结合。从目的上说，《中国共产党章程》总纲规定：“党的建设必须坚决实现以下五项基本要求：第三，坚持全心全意为人民服务。”《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”因此，加强党的领导和完善村民自治的目的具有一致性，都是为了更好地服务于人民。从组织成员上说，党员是从人民群众当中产生的，是人民群众当中的最优秀成员，党支部成员又是党组织从人民群众当中的最优秀成员——党员当中选举产生的，党员和党组织的意愿与广大人民群众的意愿具有一致性。村委会成员是全体村民在包括全体党员在内的全体村民中选举产生的，自然也是村里的最优秀成员。由此产生的村委会成员，如果是党员的话，同时也应该是党员当中的最优秀分子。把他们作为党支部的候选人，再按照基层党内民主的选举程序产生党支部，并不违背党章的要求。从选举程序上说，要想成为村党支部书记，必须先当选为村委会主任，否则就不能推荐。在村两委“一肩挑”的模式下，村民选举村委会主任，其实也就是在选举村党支部书记。如此，村民的选举权从选村委会扩大到选村党支部，形同于在农村基层党支部建设中引入了村民民主选举的制度机制，普通村民拥有了选举村党支部书记的发言权、投票权和决策权。从行使权力的角度上说，村两委“一肩挑”，就要做到向上负责、向下负责相结合：所谓“向上负责”，就是党支部书记和党组织今后必须认真执行党的路线、方针、政策，必须实事求是；所谓“向下负责”，就是必须代表村民的利益，为村民服务，否则就有可能会被主流民意所淘汰。

但是，按照权力运行理论，权力需要监督和制约，正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”缺乏有效的监督和制约，就容易导致腐败和专权，进而损害民主的进程。选举只是民主的开始，最重要的是决策和监督两个环节。村干部“一肩挑”后，大权在握，容易产生唯我独尊的心理；实行“一肩挑”之前，村两委可以互相监督，而“一肩挑”之后，这种相互之间的监督被消除，容易滋生腐败；翻阅相关的法律法规，我们可以发现，与“一肩挑”相关的法律规定还很少，特别是实行“一肩挑”后，对村干部的职、权、责、利的相关法律规定更是没有涉及。失去了法律的监督和制约，也容易导致腐败现象的发生。

二、对全面推行“一肩挑”的建议

就目前而言，推行村两委“一肩挑”已经具备了充分的理论基础和政策支持。《村民委员会组织法》第四条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这一条强调了中国共产党在农村基层组织发挥领导核心作用，这是实行“一肩挑”最重要的制度基础；2002年7月14日，中共中央、国务院印发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选”，这是中央文件中首次提倡村两委实行“一肩挑”；2018年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《乡村振兴战略规划(2018——2022年)》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，提出到2020年全国村党支部书记、村委会主任“一肩挑”比例要达到35%、到2022年要达到50%的预期目标；2018年9月26日，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018——2022年)》(以下简称《规划》)，《规划》指出：“坚持农村基层党组织领导核心地位，大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职。”这些都为村两委实行“一肩挑”提供了理论基础和政策支持。

但是，诚如上文所说，“一肩挑”呈现在我们面前的是如同霍布斯所言的“列维坦”——有着绝对的权力。如果明智，是我们的福祉，如果失去理智，将对村民自治产生巨大的威胁。因此，对于“一肩挑”的村干部需要加强监督。那么应当如何加强对“一肩挑”村干部的监督呢？为此，笔者尝试提出以下拙见：

(一)厘清关系，明确监督

加强对“一肩挑”干部的监督，首先要厘清村党支部和村委会的关系，把“一肩挑”当中党的领导和村民自治严格区分出来，这是前提。

2017年新修订的《中国共产党章程》明确规定党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，其中第三十三条规定：“各级党和国家机关中党的基层组织，协助行政负责人完成任务，改进工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行教育、管理、监督，不领导本单位的业务工作。”《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”笔者认为，这两条规定可以成为指导和划定村两委职责范围的基本原则。

首先，农村党支部的领导应该是政治领导、思想领导和组织领导。政治领导包括贯彻落实上级党委的旨意以及对本村发展的重大问题的建议权和决策权，通过切实为农民着想、为农村服务，带动农村和农民的发展；思想领导包括宣传先进的思想，为村民创造一个符合他们自身利益、贴近他们自身生活的社会主义文化氛围；组织领导包括发展村民当中的优秀成员成为党员、发展村党组织当中的优秀成员成为村民自治组织的领导职务等。

其次，既然村民委员会的性质是基层群众性自治组织，那么农村的各项具体的管理工作就应该交由村民委员会来处理，尤其是《村民委员会组织法》当中有规定的属于村委会的职责，党组织不能干涉。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，党通过领导人民代表大会，进而领导政府。而对于村两委来说，也应当是这样的一种领导模式：由村党支部组织召开村民代表大会，使党的主张通过村民代表大会成为全村人民的意志，再由村委会贯彻执行。

(二)深化改革，强化监督

加强对“一肩挑”干部的监督，其次要深化改革，成立专门的监督机构，发挥各方力量，这是关键。

在今年换届选举之后，L村设立了村务监督委员会，对村两委进行监督，维护村民自治的权利。笔者认为，村务监督可以和乡镇的人大监督相结合，在监督过程中发现问题时，应当向乡镇党委、政府反映，同时也可以向司法部门请求援助，或者依法向人民法院提起诉讼，国家公权力机关也应当依法支持村务监督委员会的工作。除此之外，还可以在镇政府一级建立常设的监督部门，对“一肩挑”的村干部进行平时和定期的监督和考核，并鼓励群众监督、群众举报，充分做到尊重民意。

(三)加强培训，完善监督

加强对“一肩挑”干部的监督，还要加强对“一肩挑”干部的培训，使“一肩挑”干部对手上的工作游刃有余，这是重点。

首先，要加强对“一肩挑”干部理论知识的培训。村两委“一肩挑”后，两委干部人数减少，工作量增加。各级党委、政府要充分重视对“一肩挑”干部的培训，采取短期集中的培训方式，对“一肩挑”干部进行相关工作的理论知识培训，使他们更快地适应建设社会主义新农村的需要。

其次，更要注重对“一肩挑”干部工作技能的培训。笔者在L村挂职三个月，感受颇深。当今时代是一个科技信息时代，计算机操作代替手工书写已经成为一个必然的趋势。然而，当面对桌上一堆需要整理的材料、面对计算机键盘和屏幕当中闪现的文字的时候，许多村两委干部时常感到毫无头绪。的确，这些村干部平均年龄在40周岁以上，平均学历仅为初中，没有受到过专业的计算机操作训练，更没有经过计算机等级考试，面对大量需要整理的材料，自然会感到茫然失措。近期，各村都在整理农村集体经济组织资产的相关材料，笔者也在忙碌于L村集体资产相关数据和信息的整理。在工作中笔者发现，有许多村因为缺乏能够熟练操作计算机软件的干部，导致材料无法在规定的时间内完成，还有的村甚至需要花大笔钱把整理这些材料的工作承包给外面能熟练操作电脑的人来做，这些无疑降低了村两委的工作效率，不利于工作的开展。因此，各级党委、政府要加强对村主干工作技能的培训，尤其是计算机操作这种工作必备的技能，使村两委的工作能够顺应时代的潮流。

(四)健全制度，保障监督

加强对“一肩挑”干部的监督，最后要健全相应的制度，使监督在规范的轨道上运行，这是保障。

首先，要健全相应的法律制度。实行“一肩挑”能够解决“两委”关系的不和谐和提高两委的工作效率，为了确保其健康发展，也为了保障广大农民的切身利益，国家应该健全相关的法律、法规，对“一肩挑”干部的行为进行规范，将其工作引向制度化和法制化的道路。

其次，可以建立“一肩挑”干部“双述双评”制度。把县、乡党委书记抓基层党建工作专项述职的模式向村一级延伸，让“一肩挑”干部每年向乡镇党委、党员大会、村民代表大会述职，接受乡镇党委、党员和村民的评议，评议结果与村干部评优评先、补贴报酬挂钩。

最后，要完善村务信息公开制度。选举只是“一肩挑”的开始，只有村民能够全面系统地了解村干部的工作，才能够知道他们选举出的“当家人”是否真的能够担负起整个村的重任，而村务信息公开则是他们了解村干部工作的重要途径。因此，要完善村务信息公开制度，使村里的各项信息能够被村民知晓，以便更好地监督“一肩挑”干部的工作。