论我国公设辩护人制度之构建
——以刑事诉讼律师辩护全覆盖为背景

黄海燕

山东省法律援助中心，山东 济南 250014

一、绪言

最高人民法院、司法部于2017年10月9日联合印发刑事案件律师辩护全覆盖试点工作办法，规定在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西等地先期试点开展刑事案件律师辩护全覆盖工作。根据该办法，除刑事诉讼法规定的强制辩护外，试点地区其他适用普通程序审理的一审、二审、审判监督程序审理的刑事案件，如果被告人没有委托辩护人，法院应当通知法律援助机构指派律师为其辩护；其他适用简易程序、速裁程序审理的案件，如果被告人没有委托辩护人，法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师提供法律帮助。

我国属于发展中国家的大背景及绝大多数被追诉人属于社会底层贫困者的现实，决定了刑事辩护全覆盖的实现仍将以法律援助作为主要依靠。《法律援助条例》第3条规定：法律援助是政府责任。世界范围内法律援助政府责任的履行主要依托三种方式加以实现，分别为传统模式(由法院或专门机构指派律师)、合同模式(政府购买法律援助服务)、公设辩护人模式。三种模式下，政府承担责任比重依次增加。我国法律援助事业经过十余年历程，不断朝着纵深方向发展，政府也由改革前的管理者转变为责任人，表现为覆盖全国的法律援助组织机构体系基本建成，但问题依然突出，比如组织管理体制比较混乱，全国范围内存在行政、参照公务员管理、全额拨款事业单位三种不同性质的法律援助机构管理模式，不同管理模式下人员身份的区别导致福利待遇差别较大。同时，法律援助机构律师承办案件不得领取办案补贴，办案积极性欠佳，司法实践中法律援助政府责任的承担主要通过指派社会律师承办案件的方式予以实现。本文试图探讨刑事诉讼律师辩护全覆盖背景下我国刑事法律援助制度的转型方向，构建以公设辩护人为代表的公职律师与社会律师并存的刑事法律援助制度。

二、公设辩护人的概念及对法律援助的价值分析

(一)公设辩护人制度的概念

现代意义上的公设辩护人制度起源于美国，美国也是当今世界刑事法律援助运行效率最高的国家之一。1963年，美国最高法院通过Gideon案，明确了法律援助的国家责任，即如果犯罪嫌疑人或被告人因经济原因无力聘请律师的，国家应为其提供法律援助。实践中该责任的履行主要通过以公设辩护人为主导，私人律师(合同制)、非盈利辩护机构或法律援助协会为辅的多元辩护格局加以实现。其中公设辩护人模式是指由任职于联邦或州各级法院公设辩护人办公室的专职刑事辩护律师为当事人提供法律援助。私人律师和合同制模式是指法院为贫困犯罪嫌疑人、被告人制定私人律师或通过政府与私人律师事务所签订合同的方式，为其提供法律援助。非盈利辩护机构或法律援助协会主要是通过慈善捐款开展刑事法律援助工作。[1]在英国，为提高刑事辩护服务质量，加强对刑事法律援助事务的控制，1999年《获得司法公正法》规定允许法律服务委员会或其他机构直接雇佣律师向公众提供法律援助服务。[2]在瑞典、丹麦等国，法律援助主要由国家设立的法律援助部门实施。[3]

虽然各国公设辩护人制度的具体内容略有不同，但一般而言，该制度主要包括以下内容：一，获得法律援助是公民重要的社会权利；二，国家有义务为贫困或者基于法定事由的被追诉人提供辩护人；三，公设辩护人多直接受雇于国家。在未来刑事诉讼律师辩护全覆盖背景下，笔者认为我国应构建的公设辩护人制度应界定为在刑事诉讼中，由作为国家公职人员的公设辩护人专职为犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助的制度模式。

(二)公设辩护人制度构建之于法律援助的价值分析

1.公设辩护人制度可以确保刑事辩护服务质量

我国法律援助事业近年来发展迅速，美国刑事法律援助制度中的私人律师和合同制模式在我国均有所体现，其中指派私人律师(我国通常称为社会律师)承办案件并给予相应办案补贴更是现阶段各级法律援助机构采取的主要工作模式。指派社会律师承办案件优点明显，如在律师资源丰富的地区，此种方式简便快捷，便于迅速开展法律援助业务，但由此产生的案件质量监管问题不容忽视。

根据《法律援助条例》第6条律师应当履行法律援助义务及《律师法》第42条律师应当为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益之规定，社会律师承办法律援助案件更多是履行法定义务，国家支付的办案补贴经费主要是补偿律师因阅卷、会见、出庭所产生的成本费用。社会律师承办法律援助案件与直接接受当事人私人委托案件经济收益上的巨大差别，使其很难做到将两者同等对待，即便法律援助机构现行采取的通过同行质量评估等方式对社会律师承办案件质量加以监管，也很难保证受援人得到尽职尽责的法律帮助，法律援助难免流于形式。

与社会律师相比较，公设辩护人具有专业性更强、服务效率更高的特点。公设辩护人作为专职从事法律援助业务的律师，全职履行法律援助职责，尤其是刑事辩护方面的律师，大量的实务经验使其处理法律问题更为专业，与犯罪嫌疑人、被告人的沟通也更为顺畅、及时、高效。另一方面，公设辩护人由国家支付薪金，不得自行接受委托承接社会案件，没有援助案件与委托案件的区别，公职人员的身份、福利保障使其处理案件时更为尽职尽责；公职人员处于政府行政体制的管理模式下，更有利于国家对公设辩护人制度运行体系的监管，以确保刑事辩护服务质量。

2.公设辩护人制度可以有效控制刑事法律援助成本

加拿大学者伯特柯里(Albert Currie)指出，法律援助并非简单的一维问题，法律援助模式应尽可能提供最好的服务，最大限度地节约成本。[4]现阶段我国各级法律援助机构主要采取指派社会律师承办案件的方式对刑事案件犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助，在刑事案件相对较少的情况下，此种模式因只需向承办律师支付少量的办案补贴，具有成本低廉的优势，法律援助义务对社会律师造成的压力相对较少，尚且能够保证案件质量。刑事辩护全覆盖之后，援助案件数量将大幅增加，办案补贴经费大幅攀升。如何在未来实现成本优化与质量保证之间的平衡将成为迫切需要解决的问题。

与传统指派模式相比，公设辩护人制度整体经济的优势非常明显。从实证的角度分析，以公设辩护人制度运行成熟的美国和加拿大为例，该制度具有在同一时间内为大量贫困者提供辩护服务的能力，更适合于在人口数量较多，人员分布较为密集的地区开展刑事辩护服务。[5]作为一种全新的运行模式，该制度建立初期必然产生一定的人力、财力消耗，但一旦建成，制度优势将立即彰显。因其在政府主导下以行政化方式运行，效率更高也更经济，整体运行成本相对固定，可以有效降低援助经费支出，减轻财政负担，更好地满足未来全覆盖背景下刑事案件数量增多的需要。

3.公设辩护人制度是国家履行法律援助责任的必然要求

纵观西方国家历史，法律援助事业的发展经历了从无到有的过程，关于刑事法律援助性质的认识也随之不断发生变化。19世纪末以前，法律援助仅仅是面向穷人提供的慈善行为；自19世纪末20世纪初开始，保障公民通过法律援助获得公正审判的机会，逐渐成为各个国家政府职能之一；二战之后，各发达国家纷纷通过立法方式，将法律援助确定为公民的社会权利，并成立专门法律援助机构保障权利实现。具体到刑事司法领域，世界各国法律援助范围及受援阶段更是不断扩展。

我国2003年通过法律援助条例，明确规定法律援助属于政府责任。经过10余年发展，尤其是2017年以来刑事辩护全覆盖试点工作在全国范围内深入开展，刑事法律援助受援人范围极大扩充，责任机关的范围进一步扩大。目前，刑事法律援助责任的承担仍主要表现为政府责任。未来，随着刑事辩护全覆盖工作的推进，如果仍将法律援助等同于政府责任，弊端将越来越明显。如如何协调解决现阶段刑事诉讼中所出现的法律援助律师与公检法各部门之间沟通渠道不畅通及身份不对等问题，如何缓解刑事司法领域公私权关系问题，如何调动刑事诉讼各方主体积极性问题等。

公设辩护人制度可以很好地解决这些难题，公设辩护人因具有国家公职人员身份，与警察、检察官、法官等基于平等地位的沟通将更为顺畅，更容易获得公安机关、检察院、法院等刑事诉讼相关群体的认同，与之形成融合关系，充分实现法律援助的国家责任。

三、关于我国公设辩护人制度构建的几点思路

(一)公设辩护人机构

2012年刑事诉讼法规定，法律援助案件指派由法律援助机构负责。近年来，为更好地开展法律援助工作，我国法律援助机构中拥有办案资格的人员逐渐增加，以笔者所在省级法律援助机构为例，具有法律援助资格人员达到全部工作人员总数的50%。因此，我国公设辩护人制度的构建，完全可以依托各地现有的法律援助机构，在现有人员结构基础上，实现最大程度的成本优化，节省人力、财力。

具体做法方面，笔者建议可以采取在各地各级法律援助中心设立专职公设辩护人办公室方式加以进行。专职公设辩护人办公室的设立，一是可以通过刑事法律援助具体业务的开展，成为掌握实践中刑事司法状况的关键平台，为刑事辩护率及辩护质量的提高提供充分数据支持和技术保障；二是公设辩护人和警察、公诉人具有不同的角色定位，可以最大限度维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，间接形成对司法机关权力运行的有效监管。

(二)公设辩护人身份定位

未来我国公设辩护人制度建立，应当通过立法规定，明确公设辩护人国家公职人员身份，并实行等同于法官、检察官的全国统一的福利保障体系，以稳定的薪酬和完善的发展机制充分调动工作人员办案积极性。

公设辩护人人员来源方面，一方面应充分利用现有法律援助机构内具有办案资格人员，以现有各级法律援助机构中法律援助律师为主体，充分整合现有法律援助资源；另一方面，可以通过公开遴选方式，吸收执业经验丰富的社会律师成为专职公设辩护人。

(三)经费保障机制

我国现有的法律援助经费保障主要采取的是各省市各级财政分别保障的机制，地区之间差距较大，无法满足未来刑事辩护全覆盖后激增的案件需求。

设立公设辩护人后，公设辩护人直接受雇于政府，属于国家公职人员。公设辩护人的经费保障问题，可以考虑吸收借鉴美国经验。美国公设辩护人运行之初也曾出现过因经费紧张导致辩护质量不佳，财权不独立而屈从于同级政府政治压力，无法有效辩护等问题，后通过一系列司法改革，确立了由州政府统一拨款，自上而下、专款专用的资金流转体系。笔者建议我国公设辩护人的经费保障应统一由省级财政加以支持，以保证获得足量资金。

(四)监督管理考核机制

公设辩护人制度设立之初，可以采取循序渐进的办法。先依托现有的法律援助机构，由司法行政机关统一管理。未来，公设辩护人制度运作成熟后，可以参照美国模式，建立专门委员会，对公设辩护人系统进行监督。

具体做法如下：首先，打造信息公示平台。通过信息公开方式，对公设辩护人执业资质、执业年限、专长领域等信息公示；第二，建立完善考核管理制度。可通过制定考核管理规定、完善案件质量评估标准及配套细则等方式实现监督考核。第三，加强对公设辩护人辩护效果的监管。法律援助机构应引入全程质量跟踪机制，畅通与案件公诉人、主审法官沟通机制。在对公设辩护人监督考核评分规则中，加入案件公诉人、主审法官意见权重，征询其对于公设辩护人工作态度及辩护效果的看法。