村规民约的法治化研究

赵 越 钟 逸 林慧勤

（210095 南京农业大学 江苏 南京）

村规民约是一个模糊不清的概念，我国的学者们对村规民约的内涵与外延都各自不同的认定。通过总结诸多学者的见解，笔者认为，村规民约就是在国家法律的框架下，具有一定地缘关系的村民，通过村民大会的讨论作出的，讨论通过的村规民约符合当地的风俗习惯，是所有村民都要遵守的行为规范。

近年来，村规民约法治化进程中出现了愈来愈多的问题和法律障碍，例如，村规民约呈现出模板化的趋势；村规民约与国家法律相冲突的情况经常发生；村民参与和监督的积极性不高。这些“难题”也是中国法律界讨论的焦点！

笔者认为，目前农村地区相较于城市而言，其法制建设明显处于落后的状态，这也就决定了村规民约在实现村民自治、推进农村的法制建设中的重要地位。因此，如何让村规民约更好地和国家法律互为补充、相互作用，共同治理农村的社会关系，使其真正发挥出作用至关重要！因此，本文将围绕“村规民约法治化”过程中出现的问题及如何解决这些问题展开详细论述。

一、问题的提出

在笔者看来，“村规民约”扮演着民间法的角色，其与国家法在各自不同的领域中依据自己独特的运作方式、规则维护着整个社会的秩序，平衡“天子脚下”与“穷乡僻壤”之间的差距。“村规民约是农村社会的‘法律’，它通过一整套的规则来规范村民的行为，在潜移默化中，这套规则便内化成为了村民的规则意识。”[1]

村规民约发展到如今，虽全国各个农村都在积极制定符合本土的村规民约，然而，所制定出来的村规民约却凸显出愈来愈多与“法”相抵触的问题。围绕着如今村规民约呈现出不足,我国学界展开了热烈的探讨,其中有法学界的学者,也有社会学、民俗界学者。总结各位学者的论述，笔者梳理了一下现阶段村规民约尚待解决的问题，主要集中在以下几个方面：部分村规民约的制定过于草率，已虚化成一种形式化的文本,形同虚设；有些村规民约是非法制定的，其内容与法律相抵触；且村规民约的备案审查制度也是形同虚设。以上几个方面的问题就导致了现阶段部分村规民约并非符合当地现状，且不合理、不合法的条款实际运用到了乡村治理中。

二、村规民约的法理阐释

（一）村规民约内涵的界定

有的学者认为村规民约是国家法律政策的另一种表现形式。而另外有些观点又过于强调村规民约对当地风俗习惯的继承却忽视了对国家法律和政策的继受，突出强调了其相对于国家法律的独立性。所以，笔者认为，村规民约是一个村庄的村民集体遵守的一套行为准则，它调整着本村的社会关系。“它是调解村民纠纷的依据，依据国家法律、法规和政策，结合当地的实际情况，针对本村出现的有关问题，通过村民会议讨论并制定出的行为规范的总和。”[2]

（二）我国现行法律对村规民约的一般规定

“我国宪法第二十四条规定：国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律教育和法制教育,通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约加强社会主义精神文明建设。这里所谓的守则和公约,在农村中即表现为村民自治章程和村规民约。”[3]《村民委员会组织法》规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇人民政府备案。”然而，美中不足的是，“该条规定并未对乡镇政府应当如何对村规民约进行备案审查作出明确表示，且对于具体操作程序的规定也过于笼统，可操作性太弱。”[4]

也正是因为法律对村规民约的规定不够具体，且村民的参与和监督意识又十分薄弱，才导致了如今大量的村规民约在制定和实施方面存在诸多问题，下面，本文将对着重对村规民约出现的以下几个问题进行具体分析并提出笔者的建议方案。

三、现阶段村规民约的弊端

“如今在法治与自治、传统与现代的交织影响下，村规民约也出现了许多难以解决的问题，严重制约村规民约的价值实现。”[5]笔者在实地调研基础上，研究了河南省黄寺岗镇官渡村的村规民约的实践成效，发现了目前“村规民约法治化”进程中存在问题，致使村规民约在现实生活中没有物尽其用。

（一）村规民约形同虚设

1.部分村规民约是网上文本的复制粘贴

现在，全国各地都响应号召，掀起了制定村规民约的浪潮。有的村干部仅是为了完成这个“任务”，而并非是真正从带动当地发展的角度出发，直接草率地在网上搜索现成的村规民约进行复制抄袭，更不用说结合本村的实际情况了。如此这般制定的村规民约，根本谈不上具有任何管理作用，形同虚设，不过是几张贴在报栏里的“白纸”罢了。

2.村民对村规民约的了解程度低

一般来说，村规民约经村民大会讨论制定后，应当在村内进行公示，以便村民了解和知悉村规民约的具体内容。然而，有的村庄连供展示的报栏都没有，即使村民委员会的办公场所有报栏，这种宣传力度也是十分有限，因为很少有村民会主动前往村民委员会的报刊处去了解村规民约的具体条款。通过对黄寺岗镇的调研得到的数据，我们可以发现，有接近56%的村民不清楚本村村规民约的内容。在村民连本村村规民约都规定了什么都不知道的情况下，村规民约的作用又怎能有效发挥出来呢？

（二）部分村规民约的内容存在不合法、不合理问题

在我们的调研中，有47%的村民表示其本村的村规民约中设立了许多限制公民权利的条款，这就表明了部分村规民约设立的内容中确实存在着一些不合法的情形，与现行的相关法律产生冲突。例如，“有的村规民约中规定外嫁到他村的本村寡妇不可以继承丈夫的遗产，与现行法律相违背，侵犯村民的合法权益。”[5]另外，虽然有的村规民约均能依法而订，但也有一些留有封建残余，有49%的村民表示其本村的村规民约制定的内容有不合理之处，没有照顾到少数人的利益，甚至有村民认为该村的村规民约只考虑到少数人的利益，即部分村规民约对国家法律法规进行“规避”。

四、出现的问题的原因分析

（一）国家层面——与村规民约相关的法律和制度的不完善

1.与村规民约相关法律少且不完善

村规民约主要是基于《村民委员会组织法》授权而制定的，几乎找不到有其他法律对村规民约有具体的规定。然而，目前该法的规定都相对宽泛，也没有规定倘若村规民约的制定程序、制定内容不合法将会负何种责任；且未规定不备案审查的法律后果，甚至具体的备案审查程序以及相应的主管部门也没有确定。

2.有关村规民约的备案审查制度规定不完善

“村规民约在具体实施时，缺乏一个明确的部门指导和监督村规民约的制定、实施，导致了实施过程中的责任不明。”[6]不仅如此，我国法律也未明确规定基层政府如何对村规民约进行备案审查。“乡镇行政机关虽然具有备案审查权，但缺乏可供操作的具体细则，而且实践中只备案不审查的情况也较为普遍。”[7]

（二）社会层面——落后的农村文化和人情社会属性

一般认为，传统的道德观念和风俗习惯、村干部和村民法律意识的淡薄、较于城市地区落后的农村文化，这些为不合法村规民约的“诞生”提供了土壤。此外，长年生活在属于人情社会的农村，由于深受封建思想的影响，人们接触到的信息有限，这也是为什么村民的主人翁意识不强。

1.农村地区对法律不够了解

农村地区对国家法律了解甚少。因为，“国家与民间的二元化对立致使民间自发形成、本该以上位法为据的村规民约，在发展过程中却往往更关注现实性、效率性从而忽略了上位法，乡土基层社会对于国家法疏于了解。”[8]

2.农村长期以来的“集体利益大于天”思想

农村多年来的集体为先思想不可动摇，所以，即使村规民约规定的条款对村民不利，村民也自觉的接受。目前，许多村规民约都具有侵犯村民个人权益的问题，“这是因为村规民约侧重于维护集体共有财产、维护集体利益，对村民个体的权益分配及维护鲜有提及。”[9]

3.农村属于人情社会

由于农村是一个人情社会，所以村规民约即使存在不合法、不合理的条款，当村民发生矛盾纠纷时，村民仍然会选择用该村规民约平息纠纷，而不会致力于改正不合法、不合理的条款。这是因为“农村社会是人情社会，发生纠纷时人们首先想到的是和解或调解，请求本村德高望重的村民依照村规民约来解决，而不是寻求国家法律的帮助。”[1]

（三）个人层面——村民法律意识淡薄

与城市居民相比，违法村规民约能够长时间存在的一个因素就是他们相对落后的村民素质。“农村地区的村民，在获取信息、知识、观念转化等方面均比较欠缺，在法律意识和用法律维权的思想方面都比较薄弱。”[8]所以，在我们的调研中，即使其本村村规民约存在不合法、不合理的条款，也鲜有村民会向村委会提意见。因为村民的法律意识普遍较为淡薄，正是因此，村民的监督意识也很欠缺，不能在源头上杜绝村规民约中不合法、不合理的条款。此外，村民本身的法律意识淡薄是村民主人翁意识不强的另一个原因。

五、问题的解决对策

（一）完善法律，明确村民具有的权利

《村民委员会组织法》虽规定村规民约的制定主体和制定程序中都要有村民的参与，但却未规定若制定主体不符合该法律规定将承担什么后果。另外，若想要真正发挥村民的监督作用，国家法律就应当明确地规定村民在村规民约的制定、实施过程中所享有的权利，比如：参与权、异议权、监督权等等。

（二）完善备案审查制度

首先，“应明确村规民约的制定主体，制定程序和内容，乡政府要完善对村规民约的备案审查机制，使该机制切实可行地维护村民的合法权益。”[4]此外，“乡镇政府应设立具体部门对村规民约进行备案审查,不能只备案不审查,不仅要审查村规民约的制定程序是否民主合法,还要审查村规民约的内容是否合法合理。发现问题要及时反馈,并责令村民会议改正。”[5]

（三）加强对村民的普法力度

“村规民约的制定要进行广泛的社区动员，对村民进行教育、培训、协商，严格按照民主、公正、公开的原则进行,尽可能调动不同主体广泛参与。”[10]在农村的基层自治中，当仁不让的主人翁应当是我们的村民，但是，因为受到农村地区的各种发展条件的限制，村民十分的欠缺主人翁意识，所以，我们需要外界的力量鼓励和推动他们主动参与，并加强他们的法律意识，提高他们在村规民约的制定、实施这个过程中的主人翁意识，从而解决农村的基层自治变成少数村干部控制的问题。

（四）充分发挥村民的监督作用

要想使村民的监督功能发挥到淋漓尽致，我们首先应该解决一个问题，那就是建立一个目前农村欠缺的专能机构，且该机构有权对村民委员会的不合法行为进行处罚。如此一来，当村规民约的制定和实施过程中出现问题，村民便可向该机构提交投诉意见。

首先，在村规民约的制定过程中，若制定主体不合法，村民即可对此提出异议，要求重新制定；若制定内容存在不合法、不合理条款，村民可先向村委会提出修改意见，若村委会不同意修改或怠于修改，村民可向专能机构投诉村委会不作为。

其次，在备案审查的整个过程中，应当融入村民的监督，当村民委员会不积极向乡镇政府备案时，村民可以进行投诉。当然，村民委员会应当积极主动地公示村规民约的备案审查情况。若乡、镇政府不积极审查或是审查不严格，村民可向政府提出异议。[11]

六、结束语

为了使依法治国真正的自下而上开展起来，让村规民约更好地与国家法律互为补充、相互作用，共同治理农村社会，改善村规民约，将其纳入法治化轨道应是当务之急，而“村规民约法治化”的最终意义就在于，使村规民约发挥出其最大的作用，真正在农村物尽其用。