党建引领社区治理：现实困境与消解策略
——基于协同治理理论的分析

尹以美

（陕西师范大学哲学与政府管理学院，陕西 西安 710119）

党的十九大报告指出：打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。[1]社区治理是撬动社会治理的支点，通过创新社区治理来激发社会治理活力，对推进国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

一、问题的提出

2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，健全体系、整合资源、增强能力，完善城乡社区治理体制，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。[2]党建引领社区治理就是契合该内容的社区治理新模式。它把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社区治理和基层建设的一条红线，将党的建设与社区治理紧密联系起来，不仅加强党的建设，提高社区治理能力，还创建了一种你中有我，我中有你，共同发展的局面。近年来，党建引领社区治理问题受到学界的广泛关注，学术研究成果层出不穷。综合学术论文发表情况，学者们对党建引领社区治理问题的研究大部分停滞在模式与路径研究上，视角单一，易脱离社区治理实践，造成党建——治理“两张皮”。鉴于此，本文以协同治理理论的多元主体、协同与自组织三个要素理顺党建引领社区治理的内在逻辑，探究党建引领社区治理现实困境产生的根源，并寻求破解之策。

二、协同治理：透视党建引领社区治理的理论视角

（一）协同治理理论基本概述

协同治理理论是一种新兴理论，它是自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论的交叉理论。[3]“协同”概念最早出现在1971年，由德国物理学教授哈肯提出。“治理”则是近年来社会科学研究的热词，最早可追溯到拉丁文和古希腊语中。燕继荣认为协同治理是社会管理创新之道，为了实现善治，应该建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同。[4]刘祖云等认为协同治理是探究多元主体在社会公共事务中的相互关系，构建制度化的沟通渠道，实现资源共享、责任共担的治理机制，能从根本上弥补政府、市场或个体单一主体治理的局限。[5]

（二）协同治理在党建引领社区治理中的功能

面对日益复杂、跨界的公共问题，突出协调配合、协同增效的协同治理在公共服务供给、危机管理、社会建设等众多领域显得日益重要。[6]从协同治理的运作逻辑来看，其自组织式的协同协作模式，可以克服非协同下的负面影响，提升系统内部的整体治理能力。

1.多元主体共治有利于实现党建引领社区治理的整合功能

多元化的参与主体是协同治理的前提和基础，多元主体共治通过多个治理主体自身所携带的社会资本和资源来提升社区治理绩效。首先，多元主体共治能够将社区内部的参与治理的各主体整合起来，提高社区治理资源的利用率；其次，多元主体共治立足于各主体的优势，能够进行优势互补；最后，整合是实现治理一体化的过程，能通过对正向利益状况的强化和负向利益状况或利益冲突的消弭来确保主体关系结构的有序性。

2.治理过程协同性有利于实现社区治理的利益协调功能

协同治理强调子系统之间的竞争与合作、支配与服从、平衡与涨落等多元、多维的关系结构。[7]因此，其治理目标的实现就取决于参与主体的协同性。党建引领社区治理模式推崇的治理理念是开放、包容、多元的治理模式。各主体能够真正参与决策，通过讨论而集中有限能力，表达意愿以及利益诉求，实现决策开放，最终达到治理效能最大化，形成一种良性互动的治理过程。

3.其特殊的自组织现象有利于实现社区治理的规划协同功能

党建引领社区治理模式并非是依靠政府制度、强制力及各种手段进行治理的传统模式，它是基于内部协同组织、外部治理的监控，着眼于社会公众和市场机制的监督，并充分调动和发挥各利益相关方的主动性和创造性来实现整体目标，即实现自组织效应。实现自组织的过程则是一个互相博弈、磨合直至统一路径的过程，能够实现真正意义上的合作共赢。

三、协同治理理念缺失下党建引领社区治理的困境

国家试图借助党建引领社区治理模式来实现对社区治理的优化。但是，伴随着风险社会的到来以及社区治理问题的常态化，简单的社区治理模式转型已不能解决当前的治理问题。因此，对于治理模式转型后的社区治理带来了极大的挑战。

（一）党建引领社区治理实施中协同理念的缺位

社区治理由传统的社区治理模式转为党建引领社区治理的新型治理模式，其治理主体实现了单一到多元的转变。虽然多元主体共治的理念冲击了过时的治理理念，改变了传统的社区治理模式“水土不服”的现象。但是，党建引领社区治理模式的出现使社区治理面临着架构重组、功能重构、制度重整等一系列的转型阵痛。第一，“政府主导型” 向“多元主体共治”转型易引发治理主体间关系失序、失衡。第二，“直接干预”向“理念嵌入”转变易造成利益难以协调。第三，“碎片式”服务向“需求导向型”服务的剧烈转变使社区治理主体不知所措。

（二）协同理念缺位成为党建引领社区治理的主要掣肘

1.多元主体共治易发生权力博弈，容易造成关系失衡

多元主体共治是协同治理的前提和基础，有利于社区内各种社会资本及治理资源的整合，有利于提升社区治理资源的利用率，有利于治理目标的实现。但是多元主体共治伴随着的是治理权威的多元化以及各主体间权力博弈关系困局。朱喜群指出城市社区多元治理主体的理念、目标、利益和权力差异导致社区多元治理中的权力博弈并由此引发社区权力秩序变动。[8]一方面治理主体之间基于利益或观念等产生博弈，由于无法达成共识，从而导致双方严重冲突，最终两败俱伤；另一方面，虽然治理主体呈现多元化，但是受传统治理模式影响，实质上国家权力即公共权力主导性地位不可动摇。

2.治理过程的协同性与自组织现象易造成联通失序

如果多元主体共治是实现协同治理的前提和基础，那么治理过程的协同性与自组织现象就是实现协同治理的必经之路。多元主体共治使社区内的社会资本有了可利用的可能，而治理过程的协同性与自组织现象则是通过多元主体的整合功能将社区内的资源充分利用到社区治理中来，是将社区资源发挥最大效用的过程，不仅包括决策过程，还包含执行过程。然而，治理模式转型中权力主体与参与主体的变化使社区治理面临高度复杂以及不确定的治理架构，极易产生沟通不当、联通失序现象。11]

四、联动体系的建构：党建引领社区治理困境的消解策略

党建引领在推动社区层面的协商共治方面担起协调和推动社会各方力量参与社区治理的核心作用。目前，党建引领社区治理还处于摸索阶段，容易遇到瓶颈，例如主体间责任不清，缺乏有效的管制和合作，容易造成治理主体间关系失衡、联通失序。为此，基于协同治理理论视角需要从摆正党建引领地位；构建多主体参与治理的保障与实现机制等维度建构党建引领社区治理的社区联动体系，实现基层党组织和社区的上下联动和有效协同。

（一）摆正党建引领地位

政党作为唯一一个有能力整合各种利益诉求的机构，能发挥其利益聚集与表达功能。社区党组织在党建引领社区治理中能够在其他参与主体间起到利益调和作用。为此，党建引领社区治理需要摆正党建引领社区治理的地位来支撑社区联动体系的构建。

首先，要分清党组织与社区其他主体的关系。一方面，社区治理中各参与主体间关系复杂，存在谁都管、谁都管不到位的现象。确定党组织与社区主体的关系有利于社区治理活动的展开，有利于发挥党组织的引领作用，解决深层次的秩序问题，平衡活力与秩序之间的张力。另一方面可以改善社区治理“一刀切”的现象以及权责边界模糊现象，明确工作职责,构建出“网络全覆盖、资源共分享、责任更到位、管理无盲区、服务零距离”的社会服务管理新模式。[9]13]

其次，党建引领社区治理要发挥党组织的“引领”功能，不是大包大揽的解决问题，更不是直接参与自治。要把握好党组织在社区治理中的角色，对于社区治理主体间协同有问题时，引领社区组织和居民共同商议解决对策，在方向上提供引领服务，在议题产生中提供协商平台服务，在问题解决中提供资源支撑服务等。如在社区问题的解决中整合资源，引领党员和居民共商解决方案，但在具体问题的解决中要适时退出，真正实现自治、共治。

（二）构建多主体参与治理的保障与实现机制

多元主体共治存在局限性，尤其是在消除固有的权力失衡、联通失序方面。新的治理框架不仅需要确保更新后的模型不会简单地复制过度官僚的结构，还要确保建立沟通有效、协调有序的联动体系，这就需要构建多主体参与治理的保障与实现机制来支撑整个联动体系。

1.信任关系的重建与调解

“合作治理是建立在治理主体的高度信任的基础上的……没有信任肯定就没有合作”。[10]多元主体共治存在着主体权力关系失衡的现象，容易造成联通失序，随之带来的“信任危机”与冲突必然发生在从个人到机构的多个层面。为此，信任关系的重建与协商就尤为重要，只要建立互相尊重、联通有序的交流网络就能克服冲突。多元主体共治必然会带来排斥、资源约束以及互相不信任，这也表明，一时的调解并不是解决冲突的关键，前提是要建立持久有效的治理体系。事实上，这始终是这个过程中最重要的部分：如果各主体花时间建立关系，而不过多担心目标是什么，或者不用努力去做什么，当恢复信任和建立合作能力进行到一定阶段后，就会发现距离目标不远了。

2.建立参与主体联席会议

联席会议是基于社区治理问题的复杂性，当治理出现问题时，通过联席会议达成对意见分歧事件的和解，在遇到不能调解的情况时可以启动联席会议。会议启动时在明确了这些相互竞争主体的主张之后，要求各方共同努力：尽管存在意见分歧，但在不损害这些分歧的情况下，各方仍寻求建立一种更富有成效的关系，因此选择了一种更尊重的共存方式，即通过共同决策来达到社区治理。这些通过联席会议产生的临时协定不是解决关于权力支配悬而未决的争端，相反，它们提供了一种规则，以便继续建立各方之间的关系，并为实现社区协同治理方面的共同利益而努力。

3.社区网络沟通平台的建立

党建引领社区治理从无效的集体决策到缺乏透明的规划过程，社区治理的多个参与主体在实践中只起到边缘作用，或根本没有作用，从而导致实际或潜在的社会冲突和不平等、参与治理主体之间缺乏平衡的困境。现今，社交媒体、互联网和智能手机已经成为人们日常生活的一部分。许多虚拟企业的网站拥有大量用户，这些用户通过网络平台可以进行意见反馈，进而影响虚拟企业的决策。因此，可以开发新型的基于互联网的网络沟通平台来支持社区居民参与治理。通过开发并应用于智能手机上的社交媒体，不仅可以得到有关社区治理的新政策还可以用于发起、资助和与行为者建立伙伴关系。可以成为参与主体之间沟通和协作的平台，在决策过程中赋予社区居民权力，有助于发现社区问题和机会，防止社区冲突。