我国地方税收竞争现状

赵文婧

（中国农业大学经济管理学院，北京 100083）

一、税往低处流

税收是国家财政收入的一个主要来源，地方财政收入主要来源于上级支付和地方税收收入，而相比于上级支付，地方税收能更强有力地提供公共物品和服务。因此对于地方政府而言，为了更准确和更高效地提供社会公共产品和服务，实现各自地方社会福利最大化，须要采取各种税收手段吸引税源以增加财政收入，从而导致形成了以税收为主要手段的地方间竞争[1]。

对于纳税企业而言，自然是哪里税率低，哪里税收优惠多则会选择哪里。因而地方政府也不得不采取各种税收的手段来吸引税源，让税收流往本地方政府。

二、我国现行地方税收手段

（一）税收优惠

通过免除、退补、减免等特定形式对特定纳税人群体给予优惠，在税收竞争中具有十分明显的行业发展引导作用，也十分有利于保障特定纳税人的利益。长期以来，我国地方政府在招商引资的过程习惯做出各种税收减免承诺，并且对于吸引投资的激励作用十分明显。因此，我国地方税收竞争中，虽然地方政府不具有税收立法权，为了区域经济发展，往往会用足税收优惠措施。

（二）财政返还

地方政府对外来投资的企业，依据投资规模及上缴税金情况，按一定比例由地方财政出资向企业返还上缴的税金。在地方税收竞争过程中，财政返还作为主要手段，地方政府会以之为事前承诺吸引企业，但是缺乏对于企业是否符合财政补贴的实质条件的考察，这经常性造成国家或者地方税收的流失，明显不利于国家或地方经济的可持续发展。

（三）增加特定支出

企业在做投资选择时，十分注重地方区位因素的考虑，主要包括基础设施、行政服务效率和税收征管服务等因素。因此，我国地方政府在地方税收竞争中十分热衷于建设经济开发区，通过特定区域公共配套的建设，提供完善的配套措施，希望通过聚集效应，在具备规模优势的条件下吸引企业投资。

三、现阶段我国地方税收竞争存在的问题

（一）越法变相税收减免

我国税收立法权高度集中于中央，地方政府对于税收优惠政策的制定必须在税收法律、法规规定的范围，不可以自行逾越法律规定进行擅自减免[2]。但是在地方税收竞争实践中，为了更有效或更快速地招商引资或者保有原本的企业，很多地方政府会变相进行税收立法，超越法律规定权限范围制定隐蔽的税收优惠政策，或者扩大原本税收优惠的适用范围。

（二）过度财政返还造成税收扭曲

在地方税收竞争中，地方政府为了吸引企业投资，往往在事前会承诺财政返还，即税款的先征后返。在实际中，地方政府主要是在征收企业的有关地方税税种收入后，会按照约定的比例直接或者以财政支出的形式，或全部的税收收入返还给企业，这样的手段十分有利于地方政府吸引资本、人才等要素进入本辖区。但是，在实际运行中，地方政府出于竞争之需要，常常会把返还比例约定得过高，这造成地方财政收入的严重流失。

（三）地区性税收保护违反税收公平

地方税收竞争中，我国地方政府还通过建设经济开发区作为税收竞争的一种方式。地方政府在开发区内投入了特定的财政支出，并已经完善了最基本的公共基础设施，同时又设置了相应的地区性税收保护。原本经济开发区的设立能够发挥经济聚集的作用，有利于快速增强地方政府的经济发展实力，增加政府财政收入。但是实际中，开发区建设逐渐呈现出重复建设、浪费资源的情况，并且形成了严重的地区性税收保护，违反了税收公平原则。在开发区建设发展的过程中，位于不同类型或者级别的开发区内的同一类型企业可能享受不同的税收优惠政策，这从客观上造成同类型企业税收负担的不公平。开发园区之间也会开展十分激烈的税收竞争，出于过度竞争的需求，园区之间总是不断调整和出台新的税收优惠政策，形成相互攀比，造成园区的税收保护十分明显，这显然不利于我国税收竞争的均衡发展。往往相邻园区之间都会争相出台新的优惠政策，相互攀比，逐渐陷入恶性竞争的境地。

四、结语

“竞争”其本身并不存在明确倾向的褒义或贬义，需要以相对独立客观的视角进行判断。地方税收竞争也是“竞争”的一种，其本身也不存在好或坏的价值定义，对于其评价应该放置于具体的运行情况下进行分析，取决于地方政府是否采取了过度、不合法的竞争手段，或者此税收竞争行为对于社会发展产生的影响。可以明确税收竞争既可能促进经济增长也可能破坏经济发展秩序；既可能实现均衡发展也可能造成经济歧视或税收不公平[3]。简言之，其具有双重效应。

我们需要明确的是，在任何市场经济竞争领域，竞争行为都应该有相应的规则进行约束。只有相应的制度规制，才能确保竞争在合法、合规的轨道上有序运行，才能有效防止竞争异化和降低竞争的负面效应产生的可能性。因此，要实现我国地方税收竞争呈现出“正当”与“效率”，就必须对地方政府间的税收竞争设置相应的规则，实现地方税收竞争效应正、负效应抵扣后呈现出“正”向发展。