越级上访的概念、类型和发生机制

孔凡义 杨小龙

(1.中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073；2. 中南财经政法大学 湖北省信访理论研究基地，湖北 武汉 430073)

近十几年来，虽然中央对越级上访的规范力度不断加大，但是越级上访问题仍然是困扰中央和地方政府的难题。2005年国务院新修订的《信访条例》规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，《信访条例》对走访形式提出了导向性意见，但对越级上访没有明确的规定。近几年，中央对越级上访越来越重视，否定态度也越来越坚决。中共中央办公厅、国务院办公厅2014年印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》规定：“不支持、不受理越级上访”。同年，《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》出台，对不受理越级上访作了进一步确认。国家信访局2015年印发《关于进一步加强和规范联合接访工作的意见》，2016年又连续发布《中央和国家机关信访事项受理办理工作有关规定(试行)》，反复强调对越级上访不予受理。虽然中央三令五申拒绝受理越级上访，但是越级上访仍没有销声匿迹，并以顽强的生命力持续不断地进行着，困扰着国家治理工作。

一、越级上访：概念的历史考察

信访产生之初重在“来信”。信访是毛泽东基于群众路线的考虑、为了加强党与人民群众的联系和防止官僚主义的制度设计。……