国家高新区管理体制创新研究

长城企业战略研究所

新时代、新征程。十九大的召开，中共中央做出了深化党和国家机构改革的决定。高新区要树立换场思维，聚焦新经济，成为引领和支撑高质量发展的核心载体和引擎。高新区管委会要以放管结合、优化服务为核心内容，深化政府职能改革，率先完善适应新时代、新任务、新要求的服务型高效政府机构，重点在培育发展新经济上优化提升服务，形成有利于新经济发展的体制机制。

1 高新区管理体制分类

1.1 基本没有授权型：中关村管委会

中关村国家自主创新示范區起源于20世纪80年代初的“中关村电子一条街”，1988年5月，国务院批准成立北京新技术产业开发试验区（“中关村科技园区”前身），由此中关村成为新中国第一个高科技园区。现阶段，中关村的定位是“具有全球影响力的科技创新中心”，是首都跨行政区的高端功能区，已形成“一区十六园”发展格局。中关村管委会为市政府派出机构，职能定位为调研、规划、协调、督办和服务，没有经济、行政和社会管理权限，也无相关职能。各分园管委会是所在区的派出机构，与中关村管委会没有上下级的管理关系，但通过中关村管委会获得相应各项政策（其管理模式见表1）。

中关村管委会作为组织协调机构，可不打破原有行政许可链条，推动政府服务工作，而其所辖各区经济实力较强，使得管委会可以更专注于创新资源的引进，集中精力促进高新技术产业发展。基本无授权的开放式管理体制的形成，需要一定的客观条件的支撑，一是需要区域经济的市场化程度高，市场经济活跃；二是需要各分园所在县（区）的财政实力雄厚；三是需要地方政府的行政效能很高。而在市场化程度低，区财政实力薄弱的地区，开放式管理体制容易造成管委会功能不断弱化，无法突出高新区作为创新创业动力源的核心功能。

1.2 部分授权型：天津高新区管委会

天津高新区的前身为天津新技术产业园区，1988年经天津市委、市政府批准建立，1991年被国务院批准为首批国家高新技术产业开发区，是天津市重要的科技创新基地。天津滨海高新区管委会是市委、市政府的派出机构，对4个核心区进行直接管理，对南开、武清、北辰科技园3个政策区进行业务指导，属地具体管理（天津高新区管理模式见表2）。

部分授权的管理体制能够根据高新区发展需要，对天津高新区管理机构进行授权，具有较大的灵活性和适应性。在“一区多园”的高新区中，对非核心区的分园，能够不改变原有的管理体制，利用高新区品牌和政策带动其发展，但在政策实施、规划执行、资金调配等方面的力度弱于核心管理园区，因而可能导致各园区发展不平衡。在实际操作中，部分授权的管理体制统筹协调管理的效率偏低。

1.3 完全授权型：东湖高新区管委会

武汉东湖高新区于1988年创建成立，1991年被国务院批准为首批国家高新技术产业开发区。2001年，被原国家计委、科技部批准为国家光电子产业基地，即“武汉·中国光谷”。2009年，成为我国第2家国家自主创新示范区。东湖高新区管委会是湖北省委省政府的派出机构，由武汉市委市政府代管，管委会具有市级的经济管理权限和部分行政管理权限，实行“小政府、大社会”的职能设置（其管理模式见表3）。

东湖高新区管委会得到省、市政府高度重视，对推动高新区扩区起到了至关重要的作用。一是行政管理、监督职能相对独立，具有较强的自主性，事务处理较便捷。同时财政相对独立，在财政审批、资金使用等方面环节较少。二是集中政府资源快速决策、强有力的推动，能够快速的进行土地的滚动式开发，形成“筑巢引凤”的局面。实践证明，大部分完全授权型园区都迅速完成了园区基础设施建设，实现了“七通一平”和相关硬件配套，形成了其他区域所不具备的配套环境。

1.4 政区合一型：广州高新区管委会

广州高新技术产业开发区是 1991年3月经国务院批准成立的首批国家高新区之一，在全国首创实行广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区、广州保税区、广州出口加工区四个国家级经济功能区叠加一个行政区“五区合一”的行政机制，形成了“统一领导、各有侧重、优势互补、协调发展”的格局。开发区党委、管委会与萝岗区党委、政府的主要领导实行交叉任职，广州经济技术开发区与广州高新区两区职能相近或相同的职能部门合署办公。由萝岗区负责社会事务（其管理模式见表4）。

广州高新区成立之初，发展基础薄弱，两区合署办公之后，经开区在人力、物力、财力各方面都给予了高新区极大的支撑，在此基础上形成了新的行政区——萝岗区。但亦有不足之处，两区名为合署办公，实则由经开区主导，发展路径是依靠空间和资源的投入，与高新区依靠创新创业、培育内生动力的发展模式有本质上的差别，在当前外向经济受冲击较严重的情况下，发展后劲明显不足，商务部曾经对广州开发区体制机制考核项打了“零分”。

广州高新区管委会的法律地位和性质可以明确，并被赋于相应一级政府的权力，可以解决管委会权限不足、职能不清的问题。并且将管委会体制创新和地方政府的改革结合起来，解决管委会经济职能与社会管理职能相互冲突的问题。但由于管委会主要领导在行政区的交叉任职，相对需要付出较大精力对接上级政府对于社会事务的考核，无法将重点集中在推动创新驱动发展、提升产业核心竞争力的工作上来。

2 高新区管理体制改革的方向

新经济背景下，高新区管委会是以承担地区性的全面推动实践创新驱动发展战略，引导培育促进高新技术产业发展，协调推进地区社会经济高质量发展等功能性职责为主，同时承担地区部分行政职能的（省市）政府派出机构。

2018年3月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务，要与简政放权、放管结合、优化服务结合起来，将深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管等作为优化政府机构设置和职能配置的重要任务，全面提高政府效能，建设服务型政府，支撑高质量发展。

新时代新任务下，高新区管理体制改革要深入贯彻落实十九大精神，坚持中央提出的坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端的改革方向；坚持优化、协同、高效的基本原则；以放管结合、优化服务为核心内容，深化政府职能改革，率先并完善适应新时代新任务新要求的服务型高效政府机构。

2.1 放：核心是简政放权

传统的政府管理模式注重事前审批，不仅束缚了市场活力，也容易产生权力寻租空间。新时代新任务下，要“简政放权”，最大限度减少对市场资源的直接配置，放权于基层，让直接面对企业、创业者的基层机构有权、有人、有资源创造性的去实施相应的行政管理。

“简政放权”实质是政府自我革命。“简政放权”要坚持“简”字当头，把政府该放的权力放出去，能取消的尽量取消、尽可能直接放给市场和社会。要进一步明确政府权限，理清政府与市场的边界，要在审批目录清单的基础上，逐步向权力清单和负面清单管理模式迈进，使政府真正做到“法无授权不可为，法有规定必须为”，使各类主体真正实现“法无禁止即可为”。通过简化和下放行政审批事项，有效降低市场主体准入门槛，还权于企业，还权于市场，营造制度化、公开化、规范化的营商环境，激发市场主体的活力，提高资源利用效率。通过“简政放权”，增强经济活力，促进新经济、新动能发展。

2.2 管：核心是放管结合

当前，加强事中事后监管是政府职能转变的重要方向，是维护市场公平竞争、充分激发市场活力和创造力的重要保障。按照权责一致原则，加快构建事中事后监管体系，充分体现监管的公平性、规范性和简约性。

加强监管实质是将宽进与严管紧密结合，推进政府职能由重视事前审批转为加强事中事后监管转变。要改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。通过创新监管方式，推进“双随机、一公开”和“互联网+监管”，加快推进政府监管信息共享，切实提高透明度。依托大数据完善监管平台，探索建立统一监管机制，加快推进综合执法。寓管理于服务之中，在服务中发现管理的问题，解决问题，创新有效的监管方式。

2.3 服：核心是改革中优化服务

重点是要管办分离、分工合理、职责清晰，流程通畅，形成决策-执行-监督的闭环。在这个前提下，政府的职责是管理公共服务规则的制定，既是公共服务的决策者，也是监督者（也可以引入第三方监督）。社会力量和公共事业是公共服务的主要提供者和执行者。政府要在改革中优化服务流程，制定服务标准，创新服务方式，加强服务监管，提升公共服务供给的效率和质量。

在公共服务供给中，政府要放宽社会力量准入限制，建立政府与社會的合作机制，引入社会力量和民间资本参与，增加优质服务供给。这与经合组织（OECD）公共治理委员会2001年研究项目“分散化的公共治理”的理念异曲同工，“分散化的公共治理”提出，政府作为服务提供者的角色在公共治理中占有日益重要的地位，而服务者必须贴近服务对象才能提供有效服务，但政府核心部门与服务对象相距太远，因此这类为特定服务事项成立的、分散化的服务机构（代理机构）应运而生。代理机构承担着某些政府职能，但又独立于政府的核心部门之外（非政府序列部门），涉及领域包括：食品调查、园林管理、气象服务、航空机构服务、儿童福利服务、劳动力市场服务、国际机密咨询委，便利公众访问官方文档服务、股票市场管理局（证监会）、民意监测监察局、电信监管局等。在OECD许多国家中，这类机构都拥有被法律或核心政府部门授予的管理自主权，并且配套与事权相应的财政，以提高决策的专业性、资金使用的合理性。人事管理可以不严格实行公务员管理制度，而引入市场化的招聘制度。

对于高新区管委会而言，尤其要加强创新服务功能，要由“服务的提供者”向“服务的组织者”转变，围绕服务供给的方式和内容做出改革创新。要凸显市场决定性作用，通过政府购买服务、政府和社会资本合作模式（PPP）等，充分调动市场资源和社会力量，实现多元主体供给高质量的创新服务。要简化办事流程、精简审批环节、缩减办事材料、提升办事速度，通过“一站式”“一窗式”、并联审批等提供便捷高效公共服务。要利用现代信息技术，以“互联网+”创新公共服务供给渠道，降低供给成本，提高供给效率。要明确公共服务的主攻方向和主要内容，把服务重点放在创新生态营造、推进创业、支持创新、企业培育、产业促进等方面。

2.4 加强和创新社会治理

加强和创新社会治理，必须牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的这个总要求。3个“最大限度”的总要求体现了2层含义：一是要激发社会活力，二是要通过增加和谐因素和减少不和谐因素实现社会的安定有序。完善社会治理机制，建立简约高效的基层管理体制，核心要做到以下4点。第一，加强社会治理制度建设。完善政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。第二，完善基层自治机制。引导各类社会组织、志愿者参与社区服务和管理，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。第三，建立社会矛盾处理机制。建立多元主体参与、多条路径化解、多种机制联动的“大调解”工作体系。健全突发事件监测和应急体系，提高对突发性事件的预防预警和应急处置能力。第四，用社交化手段完善社区服务管理体系。充分利用O2O模式，引入互联网服务资源，有效发挥本地生活服务以及政务服务的线上线下服务能力，提升服务效果。

3 高新区管理体制创新的实践

3.1 市级权限下放

2016年6月，为打造更加科学高效的工作机制，提升济南高新区招商引资服务水平，推动济南市营造良好营商环境，济南市政府印发《关于公布市级下放济南高新区管委会行政权力清单的通知》，决定将涉及市投资促进局、市发改委等49个单位的3 000项市级行政权力事项下放至济南高新区管委会，此次下放到高新区管委会的市级行政权力主要分为行政处罚、行政许可等多类，包括对违反扬尘污染防治管理规定的处罚权、机动车在非指定道路试刹车的处罚权、查封或者扣押出版物经营活动相关物品、对个体工商户未将营业执照正本置于经营场所醒目位置的处罚权等。

改革后，济南高新区拥有市级审批权限，不出高新区就能办理所有审批事项。改革前一个投资项目审批落地至少需要200天，改革后项目审批落地时限大幅缩减，经过流程再造，基本实现10个工作日内全部办结。同时，高新区及时动态调整公布《济南高新区管委会行政权力清单》，并报市编办备案。市政府有关部门主动做好指导协调，对高新区管委会承接的行政权力事项提出衔接意见和落实措施，积极协调解决工作中遇到的问题，指导高新区管委会规范行使相关行政权力。

3.2 园区运营公司市场化改革

湖北省科技投资集团有限公司是武汉东湖高新区最大的国资平台，负责高新区的融资、产业投资、科技金融和创新创业生态体系搭建。2016年8月，湖北省科投集团深化改革方案获武汉东湖高新区管委会批准，按照国企改革“分步实施、分类管理、整合资源”的总体原则和“政府为主导、市场化运营、企业化管理”的运作管理原则，集团公司深化改革，克难攻坚，转型驱动，将本部业务下沉构建了科技金融、产业投资、综合开发、资产运营4大业务平台，初步形成了“专业化运作，集团化管理”的架构，并逐步探索总结出“投融资+招商合作+厂房（园区）建设与运营+产业链服务+生活配套”的全链条服务模式，搭建“1+4+1”的组织架构，将各项业务下沉到二级子公司，进行专业化、市场化运作，为高新区经济建设发展提供全方位的支撑与保障。

改革后的湖北科投集团作为区域创新创业生态和产业培育的发展平台，提供资源链接、平台搭建和对子公司的服务，下属子公司分别进行专业化的产业投资、专业园区的建设运营等业务。其中，武汉光谷科技金融公司作为湖北省科技投资集团有限公司的二级子公司，是东湖进行区域科技金融服务的主要抓手和提供科技金融服务专业化管理的重要平台，它将光谷基金、人才基金、生物基金、信用促进会、留学生创业园、生产力促进中心等实力雄厚、有一定影响力的机构合并重组，目前形成了股权投资、债权融资、孵化服务和金融投资四大业务板块，一方面进行区域孵化，提供金融服务，另一方面，围绕东湖专业产业，设立生物产业基金、光电子信息产业基金等专业化的产业基金，支持产业的发展。

4 高新区管委会服务创新

新经济时代，高新区管委会应更多承担创新服务职能，以创新创业人才、科学家、科技创业企业、瞪羚企业、独角兽企业以及院所、科技服务机构等为服务对象，以创新生态营造、推进创业、支持创新、孵育企业、促进产业为服务内容，优化服务方式，开展创新性工作，集中精力抓增长点、找新領域、找爆发点。一是要做创新战略引导者。跟踪国内外创新发展形势，开展创新政策研究，制定前瞻性创新发展战略，进行先导性部署。二是要做创新资源整合者。整合知识、技术、人才、资本等创新要素，促进高校、院所、企业、中介服务机构、金融机构等主体开展政产学研金介协同创新。三是做创新活动参与者。引导搭建创新平台载体，引进培育创新服务机构，完善科技金融服务，营造创新创业生态。四是做创新机会发现者，发现高成长企业的创新价值并定向扶持，发现潜在产业机会，培育未来产业、扶持瞪羚和独角兽企业。

4.1 科学决策，树立新经济理念

高新区开展服务创新的前提是要观念领先。当前，发展新经济已成为全球共识和焦点，产业发展和创新创业都呈现出新的规律与趋势。高新区管委会必须要把握时代特征，以新经济理念指导实践，以新思路、新路径、新方法开展创新服务。

高新区管委会可通过以下途径，树立新经济发展理念，一是利用新经济智库，加强与第三方咨询机构合作，加强科学决策，加快形成新理念、新思路；二是建设政策研究室，跟踪世界一流园区的政策体系，研究制定支持企业创新创业的突破性政策，积极研究新经济制度供给；三是开展全球招聘，在全球范围内招聘专业化管理人才，引进具有全球视野的科技园区管理人才；四是建立学习型组织，加强干部交流培训，与世界一流园区、国内外创新高地加强交流，不断引入新思维新理念。五是探索开放式管理系统。探索以“众筹”“众包”思维来解决新经济发展中的各类复杂性难题。

4.2 动员创业，打造创新创业生态

随着国家全面深化改革，部分优惠政策弱化或终结，主要依靠资源要素投入的发展模式已经难以为继，高新区管委会要更加注重用好智力和科技成果以及形成的无形资产的产出，将工作重点放在推动创业发展和环境优化上，提升动员创业的能力，营造创新创业生态。高新区重点做好以下工作。

高新区管委会重点做好以下工作：一是推动全社会创业，吸引全球创新创业者，包括跨区域创业者、技术移民、企业家以及大学生等90后年轻创业者、大企业高管及连续创业者、科技人员创业者、留学归国创业者等，制定引导科技人员创业的政策体系，探索“创通票”等新型创新扶持政策；二是优化创业孵化链条，引导企业、高校院所、投资机构等全社会各界力量建设一批“创业苗圃”、专业化众创空间以及“孵化器+宿舍”“孵化器+商业空间”等新型创业空间。发展企业总部型、技术中试型、专业园等多种类型的加速器；三是完善创业投资服务，发挥社会资本的作用，扩大天使投资引导基金规模，引导成立天使俱乐部、天使投资联盟等组织，开展天使投资公共服务活动。鼓励金融机构开展产品和服务创新；四是营造创新创业文化氛围，组织创新创业大赛等创业品牌活动，倡导敢为人先、宽容失败的大众创业文化氛围。

4.3 产业促进，推进产业迈向中高端

推动建立现代化产业体系是高新区管委会的主要职责之一。当前，新一轮科技和产业革命孕育兴起，正在引发影响深远的产业变革。高新区管委会要紧抓机遇，将服务重点放在新兴产业培育和传统产业升级上，重点培养具有区域特色的原创新兴产业，引导新旧动能转化，促进产业迈向全球价值链中高端。

高新区重点做好以下工作：一是培育区域特色产业，深度挖掘区域个性，精准定位区域长板，坚持培育具有区域特色的原创产业，打造具有全球竞争力的特色产业集群。推进硬科技创业，吸引和培养创新创业人才和团队。二是培育创新型产业集群，建设产业专业园，促进产业集聚，制定专项产业规划，完善产业创新政策。三是加强产业招商工作，开展新经济产业招商。围绕特色产业发展，开展产业链精准招商。通过链接新型科技创新资源、创业载体及服务机构、科技中介机构及新型产业组织，推进科技招商。开展平台招商，引进园区开发、孵化器建设等类型的平台型企业和平台型组织。开展新业态招商，吸引具备“硬技术”的创业团队、“专精特新”科技型中小企业、“瞪羚”企业、“独角兽”企业等的集聚。四是引导新旧动能转化。瞄准高精尖，加快培育新产业、新业态，发展移动互联网、大数据、物联网等业态，推动传统产业智能化、信息化升级。五是促进形成产业生态，推进产业跨界融合发展，优化产业空间布局，完善产业公共服务平台等载体，引导成立产业联盟等协同创新组织。

4.4 企业培育，关注企业爆发式成长

新经济时代，企业发展呈现出跳跃式、非线性发展的规律，一批有潜力的创业企业快速发展为瞪羚企业、独角兽企业，成为经济增长的核心力量。高新区管委会要加强企业培育服务，重点抓瞪羚、抓独角兽企业，推动园区经济高质量发展。

高新区管委会要加大对创业企业的重视，建立中小微企业数据库，协助孵化平台开展创业服务工作，提高创业企业洞见力，打造概念验证实验室，引导企业商业模式创新。探索“科技创新券”扶持方式，加大对创业企业在项目牵引、专家帮扶、投资跟进、平台支撑等方面扶持，加大对创业企业产品、技术和服务的政府采购力度，挖掘本地潜在独角兽企业，吸引外地独角兽在本地衍生发展。

4.5 高端链接，推动园区国际化

在创新国际化的背景下，要求高新区管委会与时俱进，实行更加开放的管理服务，更加注重推动园区高端链接和辐射带动，全面提升高新区国际化发展水平。

高新区管委会重点做好以下工作：一要持续集聚全球高端创新资源，通过与全球创新高地的战略合作，加速世界级的创业团队、资本、技术的流向园区。搭建国际技术转移服务平台，促进国际先进技术、原创技术对接和转化。二要支持有实力的企业整合全球技术创新资源，开展跨国并购，支持企业建立境外研发中心，与海外企业开展联合研发，支持企业开拓海外市场，组织优秀企业海外考察和学习。三要开展硅谷等地人脉链接，在美国硅谷等创新高地建设海外联络处，对接海外华人华侨协会和组织，开拓人脉，全球汇智，寻求商业和投资机会，对接海外风险投资和天使投资机构，搭建园区“走出去”“引进来”的资源链接平台。四要开展异地孵化、跨国孵化，与国内外创新高地合作建设技术转移中心，建设异地孵化器和跨国孵化器，在全球创新高地举办创新创业大赛，吸引全球创业团队和科技创新项目。五要建立与国际接轨的制度、服务和文化环境，引进与培育一批国际商事商务服务机构，完善国际化城市配套服务设施，建立国际化园区与社区，营造开放多元、包容创新的国际文化氛围。