地方立法公众参与问题研究

曾文忠，周 琦

(江西理工大学，江西 赣州 341000)

立法的目的在于保障人民群众的根本权益，只有坚持了这一目的的法律才能得到人民群众的认可。自地方获得了立法权后，地方纷纷开展了立法活动，但立法不能脱离实际，立法者必须倾听公众的立法意见和建议，只有这样才能制定出人民群众认可的法律规范。通过采取各种措施让公众参与到地方立法的过程中，让他们自由的表达自己的利益诉求，能够提高地方立法的质量。

一、地方立法公众参与的现状

在新修订的《立法法》颁布之前，立法机关采取的较为常见的公众参与方式是听证会、专家论证会和座谈会。其中，听证会是最为常见的，立法机关会邀请相关的政府部门、利益团体、专家学者参加并听取他们的意见和建议。参会人员来自社会的各个阶层，提出的意见和建议也是不同的甚至是相冲突的，这会促使立法机关全面的看待立法中存在的问题。专家论证会因其参会的人员是在各个领域有着较大成就的专家、学者而更具科学性，他们利用自己的专业知识对立法问题提出建议，大大地提高了地方立法的科学性。与前两种方式相比，座谈会的形式更加灵活，参与人员包括有关的机关、团体、企事业单位或者有关方面的专家。而随着社会的发展，立法机关开始尝试一些新的公众参与方式，比如利用互联网技术向公众征求立法意见。立法机关将地方立法的程序和相关法律文件直接公布在本机关的网站上，公众可以在这个网站上留下自己的立法意见和建议。这些方式极大地推动了我国公民民主参政议政制度的建设。

新修改的《立法法》颁布后，基层立法联系点制度出现在众人面前。该制度是指立法机关在基层设立立法联系点，通过这个联系点来听取社会基层群众的利益诉求，让地方立法做到真正的为人民服务。山西省阳泉市是我国最早采取这种公众参与方式的城市，其他地区在观望后也开始实行这一制度，并融入了本地区的特色。在不断的实践中，这一制度变得更加完善，其内容也变得更加丰富，慢慢地培养出基层群众的法治思维，促进了我国的基层法治建设。

二、地方立法公众参与存在的主要问题

(一)公众参与积极性不高

随着人们法律意识的增强，关注立法、参与立法的人也越来越多了，但就整体而言，参与地方立法的群众人数仍然不多，参与的积极性不高。究其原因，包括：一是我国实行人民代表大会制度，由公众选出的人民代表参与立法，导致公众普遍认为不需要自己再去参与立法了甚至认为自己已经失去了参与立法的权利。这就从根源上摧毁了公众参与地方立法的积极性；二是立法活动具有很强的专业性，没有学习过相关法律知识的人很难理解，而公众大多都没有相关的法律知识，由于时间、精力等原因也不可能去慢慢学习，所以在这种情况下，即使公众想要参与到立法的过程中，也会因为知识有限而无法参与进去，从而打击了公众参与地方立法的积极性；三是立法机关在立法的过程中没有及时向公众公布相关立法信息以及对公众参与地方立法没有健全的激励机制等都会影响公众参与的积极性。

(二)公众参与无序

公众的有序参与是指公众参与地方立法必须按照相关的规定进行，只有这样才能让每个公众都平等地参与进去并顺畅地让自己的声音传达给立法者，让公众参与发挥真正的作用。造成目前公众参与无序的原因就是对公众参与相关制度的规定还是不够完善，主要体现在：一是采取哪种公众参与方式是由地方立法机关自行决定，在法律法规上并没有具体的规定，这样容易导致立法机关随意采取公众参与方式，丧失公众参与的意义。二是参与立法是公众的权利，权利的实施需要制度的保障，保障制度不健全就会成为权利行使的阻碍。只是现在法律上关于这方面的规定几乎是没有的，公众参与地方立法的权利缺少了制度上的保护，该项权利一旦受到侵犯，公众却没有保障自己权利的方法。

三、地方立法公众参与的完善建议

在地方立法的过程中，公众参与是提高立法民主性的有力手段。如何有效发挥公众参与的作用是地方立法机关不断努力的方向。前文已经分析了目前我国地方立法公众参与仍存在的问题及其原因，本章将有针对性的提出完善建议，主要分为以下两个方面：

(一)提高公众参与的积极性

1.提高公众参与意识

要想提高公众参与地方立法的积极性，必须先提高公众的参与意识，让公众意识到自己具有参与立法的权利并应当积极行使这一权利。因此，立法机关应当加强对本地区人民的法治宣传教育，鼓励公众积极行使自己参与地方立法的权利，在本地区形成积极参与地方立法的良好风气，从而提高公众参与地方立法的整体意识。

2.提高公众参与能力

公众参与地方立法的能力直接影响了公众参与的积极性，因此必须提高公众参与的能力，让公众在参与的过程中获得成就感。提高公众的参与能力，可以从地区的各种行业协会、社会团体等公众团体入手，如果能够让这些团体纷纷参与地方立法，实现公众参与的有组织性、有纪律性，就能够形成质量较高的立法意见和建议。这些团体能够利用自身的优势，将成员的立法意见和建议变得更加的科学、合理，更加容易受到立法机关的关注，从而鼓励了团体中的成员更加积极的参与地方立法。通过鼓励公众团体积极参与地方立法，能够提高公众参与立法的能力，提高公众参与的有效性。

3.完善公众参与激励机制

公众参与地方立法一般是要牺牲一定的财力和时间的，比如参加座谈会，参会的公众可能会需要支付路费、餐费等，而且还耽误了自身的工作，所以考虑到自己付出的成本以及收获的大小，公众可能会直接忽视立法活动或者只关注与自身利益密切相关的立法活动。因此，为了让公众能够积极参与立法活动，保障其权利的行使，就需要为他们提供一定的制度保障和物质支持，让他们能够没有负担地参与地方立法。

对于那些积极参与地方立法的公众，可以给与他们物质和精神上的双重支持以及奖励。在物质上，针对公众因参与立法活动而产生的财产损失给予一定的补贴以及针对在立法活动中有杰出贡献的公众给予适当的物质奖励，在精神上，则是对在立法活动中有突出表现的公众提供表彰，比如计入个人档案、颁发荣誉证书等。通过这些激励方式，能够减少公众因参与立法而产生的损失，让公众意识到参与地方立法所收获的东西大于产生的损失，促使公众积极地参与到立法的活动中。

(二)完善公众参与相关制度

1.完善立法信息公开制度

公众要行使地方立法参与的权利、参与地方立法，必须是在获取了一定立法信息的基础上。地方立法机关不公布立法信息或者迟延公布立法信息，会导致公众参与立法的权利无法实现，而立法机关公布的信息不全，则会导致参会的人员因获取信息数量的不同而造成权利行使的不平等。但不管是哪种情况，都不利于公众参与权的有效行使。因此，必须完善立法信息公开制度，让公众掌握与立法机关同等的信息，从而保障公众参与立法的权利能够平等实现。

一般来说，立法机关应当将立法信息全部公之于众，但是法律明文规定不能公开或视情况不能公开的可以排除在外。公众对立法信息了解的越多，准备工作做得越充分，提出的立法意见和建议就更加科学、合理，公众参与立法的实效性就越强。为了节约公众的参与成本，立法机关在向社会公布立法项目时，应当附加对立法的背景、意义等方面内容的说明，以便公众对立法项目具有大致的认识和把握。除此之外，在对地方性法规、地方政府规章进行审议时，其审议的过程和审议记录也应当向社会公开。

2.完善立法听证制度

新修订的《立法法》对立法听证制定进行了较为具体的规定，不但明确了何种情形下适用立法听证和可以受邀参与听证的群体范围，而且对听证报告进行了具体规定。但是在实践中，立法听证制度还是很有可能沦为形式，所以要想立法听证的真正价值得以实现，就必须增加一些更为科学、民主的规定，比如：在立法听证中加入辩论环节。地方立法直接关系到本地区各阶层群体的利益，如果利益分配不公平将会引起公众的不满，从而影响法律规范的实施，所以在地方立法的过程中，必须创造机会让社会各方为了自身的利益进行博弈，从而实现各方利益的平衡。立法机关可以在召开立法听证会之前，通过各种方式比如基层联系点获得目前本地区各阶层不同的甚至是相冲突的立法建议，并让他们派出代表参与立法听证。在听证的过程中，这些代表可以充分的表达自己的利益诉求，并对此作出详细的说明和解释。针对存在的利益焦点，各方代表展开激烈的辩论，在此过程中使得各方愿意作出一定的让步从而达成一致意见。经过辩论制定出的法律规范达成了社会各方利益的平衡，更加符合公众的利益需求，减少了实施过程中遇到的阻力。又如：公开立法听证过程。能够参与立法听证的人员只占社会群体的一小部分，如果不对社会公开立法听证的过程，缺少公众的监督，立法听证或将成为一项表面工作。现在互联网的使用非常广泛，立法机关可以通过自己的网站向公众直播立法听证会的全过程，又或者是通过电视台进行直播。通过直播让立法听证会处于公众的监督之下，让立法听证成为增强立法民主性的有力手段。

3.完善公众参与信息反馈机制

公众提出的立法意见和建议虽然可能会不合理、不科学，但如果立法机关因此忽视所有的意见和建议，不给予公众及时的反馈，将会严重影响公众参与的积极性，而如果立法机关能作出及时的回应，即便不被采纳，也会使公众产生被重视的感觉，激励他们提出更为合理的意见和建议。因此，立法机关应当安排专门的机构对公众提出的立法意见和建议进行收集和整理，并且不管采纳与否都应当逐一地进行反馈，对于未采纳的意见和建议，还应当说明理由。立法机关可以通过网络、新闻媒体等方式灵活地向公众反馈，并且将所收集到的立法意见和建议以及采纳标准向社会公布。公众只有在感受到立法机关对自己的尊重后，才能更加积极地参与地方立法，从而提高地方立法的民主性，推动我国法治化建设的步伐。

4.完善公众参与救济途径

公众的参与不应当仅限于立法阶段，执法阶段也应当加强公众的参与力度，从而实现公众对立法全过程的参与和监督。公众在执法阶段的参与途径应设置为公众认为已经公布实施的法律规范存在不合理甚至是不合法之处，则有权按照规定的程序向有关机关提出异议，要求进行审查，而有关机关在接到异议后必须进行审查，在审查的基础上做出合理的处置并将结果向社会公布。公众在执法阶段的参与属于救济性的参与，扩宽了公众参与的广度，而救济性参与途径的完善实现了公众对法律规范从立法到执法的全程参与，提高了公众对地方性法律规范的认可，促进了社会的稳步发展。