省级环保部门办理环境行政处罚案件情况实证研究

种静媛

摘 要：环境行政处罚作为法律手段的一种，因其特有的优势成为应对生态危机中不可或缺的手段。但是法律法规制度的生命力和权威都在于执行，在当下的制度环境与执法保障条件下，环保部门的执法力度如何，能否担负起保护和改善环境、预防和治理污染的职责，都值得讨论。因此笔者选择了华北、华东、华南、西北、西南地区中具有代表性的山西省、山东省、广东省、新疆维吾尔自治区以及四川省进行实证研究，对这5个省级环保部门在2016-2017年的环境行政处罚案件办理情况进行分析，以期通过具体的实践操作总结其在办理环境处罚案件时面临的困境，并据此提出合理的完善建议。

关键词：环境行政处罚;办案情况;省级环保部门

一、问题提出

近年来，我国不断加大了环境保护工作力度，《环境保护法》《环境行政处罚办法》以及关于水污染、大气污染、固体废物防治等问题的环境单行法，都对环境行政处罚的相关内容进行了规定。环境行政处罚作为法律手段的一种，不仅具有刑法、民法、商法等法律没有的优势，还因其作为环境法律责任重要组成部分而融合环境保护理念，强调遵循自然生态规律，通过保障环境资源法实行成为解决环境污染、破坏，应对生态危机中不可缺少的重要法律手段。目前，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，大致上解决了有法可依的源头困难。工作重心已转变为怎样保障法律施行，嚴格做到有法必依、执法必严、违法必究。但有法不依比无法可依更可怕，无法可依尚能使人们对法治产生良好期待，但有法不依、有法乱依则会彻底毁灭人们对法治的信仰。那么当下的制度环境与执法保障条件下，环保部门的执法力度如何，能否担负起保护和改善环境、预防和治理污染的职责，上述问题是笔者关注的核心问题。

二、省级环保部门办理环境行政案件的情况

通过山西省、山东省、广东省、新疆维吾尔自治区以及四川省等5省生态环境厅（原环境保护厅）官方网站对环境行政处罚结果公示的数据来看，可以从以下几个方面反映出环境行政案件办理的情况。

（一）以办案量为标准，判断省级环保部门办理环境行政案件的情况

从办案量来看，5省省级环保部门年办案量差异较大。在2016年里，广东省省级环保部门年办案量3件;山东省省级环保部门年办案量1件;新疆维吾尔自治区省级环保部门年办案量21件;四川省省级环保部门年办案量27件;山西省省级环保部门年办案量110件。2017年，广东省省级环保部门年办案量仍是3件;山东省省级环保部门年办案量4件;新疆维吾尔自治区省级环保部门年办案量48件;四川省省级环保部门年办案量20件;山西省省级环保部门年办案量113件。山西省的省级环保部门分担了本省内更多的环境行政案件，具体如图1所示。

（二）从案件类型为角度看省级环保部门办理环境行政案件的情况

从省级环保部门办理环境行政案件类型来看，各类型案件数量年变化量不大。大气污染类案件数量在2016-2017年都排名第一，分别占当年案件总数的57%和60%，属于当年案件中的主要案件类型。其次是环评类案件，在2016年和2017年中分别占当年案件总数的25%和20%。数量排名第三的是水污染类案件，在2016年和2017年中分别占当年案件总数的15%和10%。固体废物类案件最少，在2016年和2017年中分别占当年案件总数的3%和10%，如图2所示。

（三）从处罚方式为角度看省级环保部门办理环境行政案件的情况

2016年，这5个省级环保部门在办理环境行政案件时，仅有一个案件以行政拘留作为处罚方式，两个案件以查封设备作为处罚方式，其他案件均以罚款作为处罚方式进行处罚。2017年，这5个省级环保部门在办理环境行政案件时，仅有一个案件以行政拘留作为处罚方式，一个案件以按日连续出发作为处罚方式，其他案件均以罚款作为处罚方式进行处罚。在这2年的环境行政案件中，在有少数案件中，该省级环保部门将停止违法行为也列在了行政处罚决定书中行政处罚的种类中。

在以上案件中，仅有新疆维吾尔自治区省级环保部门通过官方网站公布了该省各环境行政案件的执行情况，其他4个省的省级环保部门对环境行政案件的执行情况并没有公布。

三、省级环保部门办理环境行政案件的困境

（一）执法依据仍不明确

近年来，我国除了对《环境保护法》和《环境行政处罚办法》进行修订外，还强化了环境行政程序方面的工作，并制定了一系列环境行政处罚相关的规范性文件，如《环境行政处罚主要文书制作指南》《环境行政处罚证据指南》《环境行政处罚案件评查指南》等，有效推进了全国环保系统行政处罚运行的规范化和制度化，为环保部门实施行政处罚提供了有力的指导。

但在环保法中，一些规定也使执法过程的实际操作非常困难，具体表现如下。首先，法条中“严重污染”等类似的表述没有具体的量化标准，环保部门对行政相对人的违法行为情节和处罚力度难以确定。其次，由于地区差异和对法律条款的认识理解程度不同，各地目前已制定的裁量基准在规范化、科学化、合理化程度方面存在较大差异。在实证分析中，从公开网络渠道中并没有查到山西省制定的地方环境行政处罚自由裁量权，也没有从该省的行政处罚决定书中看到这一依据的运用。最后，一些原则性的规定，例如如公众参与制度，功能旨在赋予公众环境知情权、参与权和监督权，但是环保法律法规没有对公众具体的参与方式做出明确规定，所以实际执行效果并不理想。从数量和内容上来看，我国的环境法己涵盖了环境保护的方方面面，但是在具体规定上仍然存在许多不足之处。现实中虚弱的执法力度无法使环保法的规定得到精准施行，因而环境法律法规变得没有尊严，环保行政主管部门也失去了一定权威。

（二）处罚手段单一

我国环境行政执法观念较为滞后，环保执法多侧重于在环境污染发生后的行政处罚，而轻视对污染发生前的防治。虽然环保部门执法力度不断加强，但环保违法案件并未减少的主要原因是行政处罚手段单一，处罚力度不够。自2010年3月1日起实施的《环境行政处罚办法》从实体和程序上完善了环境行政处罚规则，为环境行政执法程序提供了更科学、严格的法律依据。根据实证数据，目前对环境影响最普遍污染源来自大气、水，环保部门，对这3类污染的处罚一般采用警告、罚款、责令停产整顿或责令停产、停业、关闭的手段。但关停企业等处罚形式需要报地方政府批准，提请政府审定的程序烦琐、用时较长、效率很低，操作阻力也比较大，环保部门通常不愿意采取这种方式。当然为了为避免对经济产生影响，地方政府也不会轻易做出责令停产、停业的处理决定。而对于行政拘留这种处罚手段，环保相关法律法规对造成环境污染而应处以行政拘留的规定比较少，实际执法过程中因需移送公安机关执行，所以可操作性不强。此外，“警告”对环保违法者的威慑作用本身就很弱;再加上法律法规没有对被“警告”之后再次出现类似轻微违法行为的处理方式做出规定，所以“警告”手段惩戒性不强。而罚款的处罚方式在相关环保法中条数最多，实际处罚中适用范围也最广，而且能直接影响企业的经济利益。因此，环保部门一般更青睐“罚款”这种简单明了的方式。

（三）责令停止违法行为与行政处罚混用

责令停止违法行为是行政机关要求相对人以不作为的形式停止当前的违法行为，阻止违法状态进一步恶化，遵守其本应该遵守的义务，目的是制止和控制违法行为。因而责令停止违法行为不具有行政处罚的制裁性。在法律条文中责令停止违法行为后常常选择或并列适用行政处罚。责令停止违法行为要求的是相对人履行不作为义务，行为方式难以确认，要达到行政管理的效果需配合其他措施。故责令停止违法行为不具有行政处罚的终局性。责令停止违法行为在强制性方面，在相对人拒绝接受的情况下，行政机关只能采取进一步的制裁措施;而行政处罚则是直接剥夺相对人的某项合法权利，责令停止违法行为的强制性要弱于行政处罚。

综上，责令停止违法行为不符合行政处罚的典型特征，因此责令停止违法行为不是行政处罚。但在实证数据中仍有少数案件（以山西省为代表）将责令停止违法行为当作一项行政处罚手段标示在行政处罚决定书中。

四、解决环境行政处罚困境的相关建议

（一）完善环境行政处罚立法体系

中国共产党第十九次代表大会报告提出了要建成富强、民主、文明、和諧、美丽的社会主义现代化强国的伟大目标。可见，开展环境污染防治和环境法律执法成为了党和国家的重点工作之一。因此我们应当以人与自然和谐发展应当成为新时代我国环境行政处罚立法的根本指导思想，建立科学完备的环境保护法律体系。

目前，我国《环境行政处罚办法》与一些环境保护单行法对环境行政处罚做了相关规定，这些规定之间仍有诸多冲突之处，对此，我们应该协调不同环境法律依据之间的冲突，进一步总结补充完善，做到立法体系统一规范，尽量避免法律之间的冲突。当无法避免时，建议增设法律适用时的冲突规范。同时，面对立法空缺，应该及时根据我国国情及法治发展情况制定相应的法律，对实施细则予以补充完善。此外，根据目前我国发展不平衡、不充分的主要矛盾，结合地方实际和特色，在不违背立法基本原则的情况下，遵守我国法律、法规的基本原则，制定地区差异性法律规范，或者授权地方人大及政府根据本地区特点变通施行相关制定法。

（二）规范环境行政处罚的自由裁量权

行政自由裁量权的目标是实现真正的公平与正义，倘若使用不当，就容易引发自由裁量权滥用，对行政相对人合法权益造成侵犯，因而必须对自由裁量权加以限制。在实践中，环境行政处罚的自由裁量权过大，而且在程序方面没有有效的监督和约束。若再加之环境行政处罚执法人员法治水平不高，就会出现自由裁量权滥用的情况。自由裁量权的滥用会导致环境违法行为人的合法权益受到侵害，甚至引发腐败问题，降低了法律和政府的公信力和权威，导致环境行政处罚执行受阻。对此，应该规范限制环境行政处罚的自由裁量权。环境保护部于2009年出台了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》，对促进规范环境行政处罚的自由裁量权起到了一定的指导作用，但归根结底其作为指导意见，效力不强，有待进一步完善。

一是应当根据罚过相适应原则，制定相应自由裁量权基本标准。将处罚基本标准细化成多个裁量等级，并依据环境违法行为造成的危害程度、具体情节内容、主观动机等，在处罚种类和幅度方面予以限定，且明确规定具体哪些条件下可以或者应该从轻、从重、减轻或免于处罚，从而对环境行政处罚执法人员予以明确执法标准。二是要预防自由裁量权滥用。依法严格制定和公布环境行政处罚执法程序，应当严格遵守客观真实的调查、取证、告知等法定程序，不得干扰当事人正当行使陈述权、申辩权和救济权，并对涉及自由裁量权的环境行政处罚进行公示，同时通过官方途径予以公开，接受社会、新闻媒体监督。

（三）完善行政处罚的措施

环境行政处罚不是目的，而只是制裁和教育环境违法者的一种手段，最终目标是引导相对人自觉守法。然而由于环境行政处罚手段过于单一，并没有起到其应有的效果。对此，应当完善行政处罚措施，一是进一步增强行政处罚的可操作性，细化环保部门，责令停产整顿、责令停产、停业、关闭等处罚手段的法律依据，采用多种行政处罚手段相结合的方式可以更好地制裁环境违法行为。二是要从立法层面保障环境保护行政部门的强制执法手段。改变排污企业利用处罚力度过低的制度漏洞，以缴纳罚款而代替治理污染的局面。

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