欧盟长期温室气体低排放发展战略草案的分析和对中国的启示借鉴

■文 / 陈怡 孙莉 李晓梅 刘强

为积极落实《巴黎协定》关于在2020年前向《联合国气候变化框架公约》秘书处通报21世纪中叶温室气体长期低排放发展战略（下称“长期低排放战略”）的要求，欧洲委员会于2018年波兰气候大会期间，向欧洲议会、欧洲理事会、欧洲联盟理事会、欧洲经济社会委员会、欧洲地区委员会和欧洲投资银行提交了欧盟长期低排放战略的通函《给所有人一个清洁星球——一份欧盟对于建设繁荣、现代、有竞争力的气候中性经济体的长期战略愿景》（下称“战略草案”）以及该政府通函的技术支撑报告（下称“技术支撑报告”），引起了国际社会的广泛关注，也是中国在开展长期低排放战略的编制工作中值得借鉴的重要参考材料。

一、战略草案主要观点

（一）强调应对气候变化的迫切性

通过引用包括《IPCC 1.5℃特别报告》等报告和相关数据，战略草案论证了气候变化对全球和欧盟各成员国的不利影响，并通过分析气候变化对欧洲经济、基础设施、食品生产、公共卫生、生物多样性及政治稳定等方面的潜在不利影响，彰显了全球强化气候变化行动、推动实现2050年全球人为二氧化碳净零排放的迫切性。

（二）强调应对气候变化与发展可以并行不悖

战略草案通过回顾欧盟在气候变化和能源领域的既有目标和政策，梳理了其在推动产业、能源发展转型、增加GDP和就业等方面带来的广泛社会经济发展效益，指出其帮助欧盟在过去10年间实现了经济增长和温室气体排放的脱钩。战略草案同时提出，在既有政策条件下，欧盟可实现2030年较1990年减排约45%和2050年减排约60%，尽管这样的力度可超额完成其2030年减排40%的既定目标，但与1.5℃温升目标所要求的21世纪中叶全球实现二氧化碳零排放、21世纪下半叶实现温室气体排放中性的路径，仍存在较大差距。在此基础上，战略草案提出，欧盟将以2050年温室气体排放中性作为长期目标，并通过能源、建筑、交通、工业、农业等领域的深度转型，继续引领全球应对气候变化行动，并获得先发优势。

（三）强调温室气体净零排放目标的技术可行性

与其他国家长期低排放战略类似，欧盟战略草案同样以情景分析为主要工具，展示了其实现深度减排的可能技术路径。分析显示，若在电气化、终端行业氢能替代、发展电能替代、提升终端用能效率、发展循环经济5种技术方案下，2050年，欧盟温室气体排放较1990年可减排约85%（包含土地利用和林业的减排量），而在保证成本效益前提下的技术组合方案可使减排量提升至90%。若要实现2050年温室气体排放中性的目标，则需在技术组合方案的基础上，引入负排放技术或进一步减少终端消费需求。

（四）明确欧洲长期转型的支撑条件和经济社会效益

战略草案从投资和金融支持、研发创新、公众参与、气候公平等角度提出了实现温室气体排放中性的支撑条件，其中，对能源系统和相关基础设施的投资需从目前GDP的2%上升至2.8%。但与此同时，战略草案高度强调深度减排的经济社会效益，如果实现排放中性的目标，GDP将比基准情景（既有政策情景）提高约2%，能源进口依存度从目前的55%下降至2050年的20%，在人口就业、公众健康、生态环境、地缘政治以及低碳发展国际竞争力等方面带来积极效益，并可释放更多的潜在投资资源推动经济的现代化，这些都与欧盟可持续发展的要求高度一致。

（五）提出欧盟针对长期低排放战略的后续行动

战略草案强调了对各利益相关方参与度的关切，其实早在2018年，欧盟针对战略草案内容就开展了利益相关方活动和网上公众咨询活动，提高了公众意识。在此基础上，欧盟提出进一步于2019年上半年邀请各国议会、企业、非政府组织、城市和社区及公民，以与“公民对话”的形式，让公众参与战略草案的讨论，并计划于2020年初向《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）提交正式文本。

二、战略草案评述

（一）减排目标较为先进

战略草案提出的2050年实现温室气体净零排放目标，超出欧盟之前提出的较1990年减排80%-95%的上限值，超过《巴黎协定》提出的“在本世纪下半叶实现全球范围内温室气体源排放量和汇清除量之间的平衡”的要求，甚至高于IPCC1.5℃特别报告提出的“2050年全球范围内实现二氧化碳净零排放，到21世纪下半叶所有其他温室气体达到中和”的目标，体现了欧盟作为公约附件一缔约方率先减排的主动意愿。尽管根据欧盟立法进程，战略草案仍需根据各方意见进行多轮修改，关于长期目标仍待各成员国多方博弈后才能最终确认，但战略草案本身已经体现了欧盟致力于引领全球气候行动的战略意图。

（二）以详实研究为依据提出技术实施路径

战略草案附带长达393页的技术支撑报告，参考并整合了诸多欧盟已有研究成果，回答了欧盟选择2050年净零排放目标的科学依据，梳理分析了在欧盟、成员国、区域等层面的既有减排政策和实践，并针对全球经济范围温室气体排放分析了不同减排技术路径下的减排潜力、分行业技术路线、整体减排成本、投资需求和经济社会效益等，即从技术和经济两方面论证了战略草案的可行性，从而使相关结论做到有理可循、有据可查，为政府决策提供了良好的技术支持。

（三）与欧盟成员国长期低排放战略尚存差异

尽管欧盟议会于2009年通过了2050年较1990年减排80%-95%的减排目标，但这是一个发达国家整体性减排目标，对欧盟乃至各成员国而言并不具备直接的法律约束力。而目前，欧盟针对2030年气候和能源目标，要求欧盟各成员国于2018年年底之前向欧洲委员会提交各自的《国家气候和能源计划》草案，也难以在成员国层面直接对欧盟长期低排放战略的制订提供直接支持。因此，战略草案与各欧盟成员国已提交的长期低排放战略在方法学、减排目标、减排情景/路径、覆盖行业、主要任务等方面都存在不协调。在减排目标上，欧盟整体的目标显著高于成员国捷克（较1990年减排80%）、法国（较1990年减排75%）、英国（较1990年下降80%）、德国（2050年大范围碳中和）等制订的目标；在覆盖行业上，战略草案中的2050年减排目标包含来自土地利用和林业的减排贡献，而法国、捷克、英国等国未明确其远期目标是否包括；在方法学、减排情景、技术路径和主要任务上，各国长期低排放战略也存在差异，无法与欧盟战略草案形成呼应和匹配。

（四）高度关注公众参与

欧盟委员会以多种多样的方式邀请各利益相关方参与长期低排放战略的讨论，有效提升了公众对经济、能源、生活消费、农林业低排放转型的认知水平，增强了公众对能源价格、就业等领域短期负面影响的接受度。在2800多项回复和150多份意见书中，超过半数支持战略草案提出的长期减排目标，大多数（60%）预计低碳转型将提升欧盟的竞争力，这一方面为欧盟委员会进一步完善战略草案提供了指导，另一方面也为欧洲议会和欧洲理事会后续开展的政府决策提供了民意基础。

（五）尚未成为具法律效力的正式文件

根据欧盟的立法程序，目前战略草案是欧洲委员会以通函的形式向相关决策机构提交的草案文件，相当于是一份讨论稿，后续须按照各方意见进行多轮的修改、讨论，待欧洲议会和欧洲理事会双方批准后，才能具有正式法律约束力。考虑到战略草案与各欧盟成员国已提交的长期低排放战略在多个方面仍存在较大差异，而捷克、法国、德国长期低排放战略已分别通过政府决议、法案、政府内阁的确认，欧盟战略草案最终是否可以在欧洲议会和欧洲理事会两个层面获得一致通过，仍存在变数。

三、对中国编制长期低排放战略的启示

（一）加强中国长期温室气体低排放情景研究和趋势研判

情景分析是欧盟和其他主要国家研究提出长期减排目标和技术路径的重要分析方法，也是国际社会评判其长期减排目标力度和减排可行性的重要依据。为了有效支撑中国长期低排放战略的制定，需在系统梳理和总结已有情景研究成果的基础上，对21世纪中叶中国经济、人口、能源、环境、城镇化等经济社会发展关键因素进行研判，并就中国中长期经济社会发展情景、二氧化碳排放情景、非二氧化碳温室气体排放情景开展针对性研究，分析中国温室气体减排的长期目标，识别能源、建筑、交通、电力、农林业等重点行业领域温室气体低排放发展的技术路径和主要驱动因素。

（二）提前谋划部署中国重点行业领域的减排路径和关键技术

长期低排放发展战略的制定事关全局，涉及多个行业、部门和领域，需要各行各业共同努力和配合。中国应该参考欧盟对减排行动措施的分析方法，结合发展现状和国情能力，着眼于提升中国的长期国际竞争力和科技创新能力，针对主要行业、领域提出具有前瞻性、先进性的减排目标和对应的技术路径。对节能减碳潜力较大、具备减排经济效益的关键技术，从国家层面提前谋划布局，为未来进一步深化相关行业、产品和技术的研发攻关工作，提供必要的支持。

（三）加强对长期低排放发展的支撑条件和经济社会效益研究

中国要借鉴包括欧盟在内的主要国家和地区的相关评价分析方法，强化对重点行业、领域中长期温室气体减排的投资、成本和效益的定性和定量评估，厘清长期低排放发展的经济和社会效益，识别受温室气体减排影响较大的地区、行业、人群，并做好中国长期低排放战略的政策设计和动态评估。

（四）提升温室气体减排的公众决策参与水平

良好的民意基础为欧盟提出强化减排目标提供了强有力的支持，也是其未来进一步制订、完善或修改相关目标、政策和行动措施的重要依据。对中国来说，尽管近年来政府、企业、非政府组织、媒体、公众等各方，在推进应对气候变化和低碳发展方面的参与度和活跃度有所提升，但仍难以对中国长期低排放战略的制订形成全方位支持。因此，有必要加强对重点行业、重点企业和公众的意见征询，推动建立更为通畅的信息沟通渠道和公众决策机制，争取全社会的广泛支持和参与。