信访问题的制度逻辑

赵静

【摘 要】信访问题作为中国特有的政治制度，它解决问题的方式和方法，很多年来一直成为法学家们热议的话题，但始终围绕着法与不法的定性之争，以及废与不废的实践之争。然而，信访问题本身是制度的产物，是政治运作模式下的产物，它的诞生与存废不仅仅是法律问题。本文将从政治逻辑出发，阐释我国信访制度的成因以及运作模式。

【关键词】信访;政治制度;行政发包制

一、信访的理论研究及运作模式

所谓信访，是人民来信来访的简称。广义的信访是指群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的合法权利。狭义的信访是指国务院1995年颁布的《信访条例》所规范的行为，即“公民法人或其他组织采取书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动”。鉴于党政部门是信访人最主要的诉求对象，所以，本文研究的就是这种狭义的信访。i

在当今中国，信访制度虽然在整个政治体系中处于相对边缘的位置，但其牵出的“信访问题”却是最为复杂和严重的社会问题之一。在这个意义上，可以说，“小信访，大问题”。即看似小小的信访问题，其实无论在理论上，还是在政治上，都是一个极富挑战性的难题。ii对于信访在实际中的各种突出矛盾，矛盾归因以及矛盾的解决都难以对症下药。而学者对于信访矛盾也众说纷坛。因此，我们将从信访制度的基础理论着手，从而探究信访制度背后的运作模式和根源，揭示信访制度的本质。

（一）信访制度的理论研究

从字义的概念上理解“信访”包括信和访，即来信和来访。但此处所谓“来信”和“来访”是有特定含义的。根据国务院于2005年颁布的、目前最新的《信访条例》，所谓“信访”，是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”也就是说，此处的“来信”和“来访”，描述的是国家与社会之间的一种特定关系，即只有民众向国家反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的通信和走访才能称为“信访”。iii中华人民共和国政务院1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》一般被视为信访制度正式确立的起点。之后信访制度主要经历了三个阶段：大众动员型信访（1951.6-1979.1）、拨乱反正型信访（1979.1-1982.2）、安定团结型信访（1982年至今）iv三个阶段，信访制度发挥的功能和作用都是由国家主导，根据不同时期的历史任务进行活动。

现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能，主要有两个方面。其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映社情民意，对国家机关和工作人员的给你工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权力救济。v但是，在实践中由于各个机关下属都有信访部门，导致信访部门繁多。但权责不一，信访办基本职能就是交办、转办和承办上级或同级政府交代的信访案件。主要是一种传达民意、伸冤维权的特殊道路。vi但是，在实践过程中，信访者的诉求种类杂乱不一，各个地方信访部门没有实际解决问题的能力，导致很多信访者会采取别样的方式进行信访。比如：不会到当地的信访部门去信访，反而去当地政府的门口去喊冤，与古代的击鼓鸣冤有相似之处，从而逼迫政府部门出面，解决自身的诉求。有的信访者集体上访、两会上访导致每年政府维稳的支出庞大，资源浪费。因此，很多学者为了合理解释和阐释信访的成因以及实践中出现的问题，信访问题的研究方向主要分为实践研究和基础研究。vii

在基础研究中，很多学者从历史的角度分析，对信访的追溯历史产生了分歧。一种观点认为，它是中国历史上的上书、请愿、京控、直诉等类似制度的延续，李秋学的《中国信访史论》明确坚持这一观点，持同样观点的还有闵采尔、方强等。而刁杰成和吴超虽然没有明述，但从其关于历史起点和内容的选择来看，似乎认为信访是当代中国特有的一种制度。viii信访的目的就是为群众服务;且信访是解决社会矛盾的重要形式之一，也是联系党和群众之间的一座桥梁。ix个人认为不同学者对信访历史缘由认识的不同，究其本质，是对信访制度本身认识不足引起的，并未把握信访的主要特质。

人民群众观点说，主要是自上而下，国家为了什么样的目的实施这项制度。从马克思主义的角度分析，任何制度都是为统治阶级服务的。其一，信访制度长期以来发挥着社会安全阀的功能。也就是说对政府来讲，虽然信访制度作为绩效考评让政府头大，但实际上缓解了社会压力，不论信访问题是否能实际解决，但是至少让民众有问题还能解决的希望，不做出太过偏激之事报复社会。其二，信访制度“为人民服务”这样的说法，与实际的做法是相背离的。国家信访局局长周占顺在去年接受《半月談》采访时坦陈：信访活动目前相对活跃，统计1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续11年。据官方统计，2003年全年信访超过1000万件。而与庞大的信访总量极不相称的是极低的解决率。x

与此同时，自2003年10月以来在北京“上访村”广为流传的一份署名为“全体上访人”的《上访人员抗议书》就写道地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残：给国家和人民带来不可弥补的损失。xi在这样的行为之下，若说信访制度的目标在于为群众服务，是否有些牵强？每年信访人数之多，而问题解决之少，可见信访制度本身并不是一个解决问题的途径，而只是一个“传达民意”的通道。其次，各级政府对信访制度的排斥，可见信访制度的理论基础与实践相差甚远。因此，这个理论框架已经不能为信访制度提供合理的理论基础，我们必须另辟蹊径。

（二）信访的运作模式

近年来，随着很多学者对我国政府制度的研究更加深入，也有了很多成效。我们渐渐发现了政治制度与经济、政策运作之间的紧密联系。我们采用对政治制度的深入之后，解决了很多的谜团，例如：中国经济增长之谜xii。但是，这个政治制度的存在，也为我们理解信访制度的运作，提供了必不可少的行为运作模式。我们为了要理解信访的制度逻辑，必须了解我国政府层次的特点。xiii

08年，周黎安针对中国政府的运作模式提出了行政发包制这一全新的概念，并对这一概念，进行了诠释，这一概念的主要特点是，以政府为主导的，从上至下的一系列以官帽子为核心，而引发的政治晋升和政治逻辑。行政发包制是指中央和地方是一种行政发包的关系，中央将要完成的国家任务分包发配给地方，地方各级官员按照分包的要求进行政府管理。

这样的制度不是一时形成的，早在几千年来，作为一个领土和人口都很庞大的国家，行政管理始终是一个困难而又庞大的问题。然而，经过几千年的政府管理制度的变革，整个社会基本形成了一个有效的管理模式。从秦朝以后的郡县制和汉朝的分封制，我们就可以看出郡县制已经具有足够的优势来战胜分封制变成了管理国家的基本模式。在新中国成立后，在有效治理方面，基本维持着这样的格局。这样的格局之下，中央与地方，上级与下级就会产生一个新的问题和矛盾，双方之间的有效的沟通和管理会产生信息不对称的问题。

在双方信息不对称的情况下，中央对于信访类案件就会引起高度的重视，因为中央会认为地方在搪塞自己，对于自己发包的任务并没有有效、合理、合法的解决。然而对于地方，由于信息不对称，地方的很多过程性行政行为不合法。中央只能通过视察的方式来了解地方的实际情况。因此，这就导致一个问题，中央对地方的实际情况没有准确的信息能了解。但是信访制度的诞生，打破了这个格局。民众通过对地方政府的不满，直达到了高层。上级对地方政府的行为就会有一个恶劣的评价，这样上级在掌握人事调动的情况下，就会通过削职的方式来维护民众的权利。这也是以今为止，信访制度在中国社会中所起到的，最厉害的作用，它打破了階层而直接到达上级，阐述地方的实际情况。

信访制度的存在，成为了地方政府忌惮的一种方式，但每年信访人数之多，范围之广已经让中央政府不堪重负，因此为了有效解决信访问题，上级将信访作为了发包的内容，成为很多地方政府一票否决的关键性因素。这些量化的行政指标，本质是为调动各级政府完成任务的积极性，若没有发包的量化的制度标准，我国地域广泛，很难形成积极有效的管理模式。但信访问题跟很多经济问题是不一样的，它本质是一种官民矛盾。两者之间一定会有一个评判标准。因此，当信访问题变成一个政府管理制度的量化标准，并以此决定地方政府的仕途，将会导致各级政府为了自身的“官帽子”拼命的解决信访者的问题。有的甚至违规解决、违法解决通过一再容忍的方式，满足信访者不合理的诉求，从而导致信访泛滥的现象。

同时，在一元化领导下，地方政府顶着巨大的压力面对上级和群众。而人民群众则通过信访的方式，能够有效、快速的给予地方政府压力，导致自己的诉求得到重视。因此，在这样的冲突之下，我们就能看到在信访行为下的各种表象。

二、信访行为的表象

（一）实现诉求的行为人逻辑

上级和下级信息不对称的情况下，行为人为了让上级了解到自己的实际情况，最好的方式就是直接向上级反映情形。而上级会认为地方官员滥用职权，而导致基层政权的不稳定并给地方政府施加压力。因此，行为人发明了各种样式的上访方式。

（1）越级上访和逐级上访

两者方式造成压力的不同，直接导致政府解决问题的程度。对于逐级上访的上访者来说，政府解决问题的压力在于信访者本人施加的压力;而对于越级上访的人来说，如果受到上级的重视，基层政府解决问题的压力是双向的，来自上级的压力和信访者再次越级上访的风险。很多越级上访的信访者尽管没有上访成功，但是越级上访本身就已经给基层政府施加了一定的压力。为此基层政府一定会尽全力为信访者解决问题甚至采取违法的方式，用利益作为交换。

（2）正常上访与异常上访

两者上诉方式的转变，会导致政府对信访者的重视程度。正常上访中，政府由于各级的推诿与逃避，获得解决的概率较低。而采取异常上访，如电影中李雪莲在政府的门口静坐三天，行为引发了人的围观和讨论，影响到了本地的稳定，这种行为本身会引起高层政府的注意和警觉，政府有时会解决，有时未必会解决，这取决于领导的个人意志。也许政府会给认定行为扰乱公共秩序，进行监禁或处罚。因此异常上访的方式虽然会加大政府的重视程度担心造成统治者风险，但该信访方式具有一定的风险。

（3）重复上访和一次上访

两者在数量上的差别，潜在的意涵就是信访事件性质的大小。根据经济学原理：某个东西的成本是为了得到它所放弃的东西，信访次数的上升间接证明信访事件的性质的严重性，并且在与基层政府的博弈中具有越级上访的潜在可能性。而且重复上访增加了见到领导反映情况的概率。因此，重复上访能增加政府解决问题的概率。尤其是在每年开两会的时候，这种大日子的选择，也会大大增加成功的可能。因此，这样的行为会提高政府解决问题的概率。

（二）“官帽子激励”下的官方逻辑

面对信访者越级上访、闹访、重复上访等如同抓住命门的方式，基层政府也演变出了自身的行为逻辑。

（1）基层信访与越级上访

基层政府在面对两种上访方式时，产生的压力是不同的。越级上访带给地方的政治压力与基层信访是不可同日而语的。因此面对两种信访方式，当时政府会采取不同的措施。对于基层信访，由于地方保护主义的盛行和当地的人际关系网，侵害行政相对人的与行政相对人救济所求助的，甚至可能是同一个行政主体。因此，基层信访对地方政府造成压力不大。所以，在基层政府的主要行为可能会产生推诿、躲避或者将信访者监禁等方式，降低政府自身治理成本。但对于越级上访，阻却了地方保护主义的影响，上级政府在认识到自身的统治风险的同时，会给当地政府领导采取任免或处罚。因此越级上访对于基层政府的影响力更大。所以，在越级上访中基层政府会采取两种措施：对信访者进行好言相劝，承诺解决问题;若信访者坚持越级上访的方式，当地政府可能会采取监视居住，监禁等方式控制信访者的人身自由。

三、结论

对于信访问题，很多学者就提出过改革的方式和方法，有学者认为信访制度的改革，不能取消或弱化信访制度，而是改革对信访的考核制度。有些学者提出改革信访制度的出路：党政机关分设信访机构，人大代表接访并且司法机关信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中，进行接访制度的改革。

但是对于我国的政治体制来说，信访制度的改革是一个难以开始的过程，只能在原有的基础上做一些修补。因为信访制度涉及到深层次的政治运作。中央与地方关系一直是一种“一收就死，一放就乱”的状态。若国家放松对信访制度的考核，则相当于中央增加了自身的统治风险。而地方的自由裁量权就会加大。因此，信访制度一方面可以降低中央的统治风险，另一方面可以成为监督地方的一种方式。若将信访机制的功能转移为別的机构职能，因为缺少监督机制，中央统治风险会再度上升。

对于公民来讲，信访制度的改革，降低了信访者信访的层级结构，一方面会降低公民对政府机关的有效制约，第二方面公民的利益诉求没有出路，就会对社会稳定产生重大的影响。

信访制度作为一种权利救济方式，一方面克服地方保护主义和官僚主义，实现信访者的个人正义。但另一方面由于缺乏稳定的程序，在运作过程中，出现了法治大于人治的特点。但在我国这样一个法治还不健全的国家，信访制度的存在是有必要的，为真正有需求的民众提供表达利益诉求的出口。对于国家来说，信访制度起到了一个行政监督的效果，对于控制执政风险发挥了重要的作用。

注释：

i应星，作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004.3

ii冯仕政.老问题、新视野：信访研究回顾与再出发[J].学海.2016（2）：125-133

iii冯仕政.老问题、新视野：信访研究回顾与再出发[J].学海.2016（2）：125-133

iv应星，作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004.3

v于建嵘，中国信访制度批判[J].法治.2005.2

vi于建嵘，中国信访制度批判[J].法治.2005.2

vii冯仕政.老问题、新视野：信访研究回顾与再出发[J].学海.2016（2）：125-13

viii冯仕政.老问题、新视野：信访研究回顾与再出发[J].学海.2016（2）：125-133

ix于秀丽.新时代推进信访法治化的几点思考[J].法制博览，2018（36）：104-105

x李俊.我国信访制度的成本收益分析[J].南京社会科学，2005（3）：58-63

xi于建嵘，中国信访制度批判[J].法治.2005（2）：23-26

xii周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36-

xiii赵晓力.还有谁需要信访[J].财经.2005（6）

【参考文献】

[1] 应星，作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究.2004.

[2] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007.

[3] 冯仕政.老问题、新视野：信访研究回顾与再出发[J].学海.

[4] 于建嵘，中国信访制度批判[J].法治.2005