应对城乡“三元”结构的挑战

桂华

改革开放后，我国经济社会建设实现又快又好发展，得益于正确的城市化道路。在引入市场手段配置城乡要素的同时，坚持社会政策对城乡关系的干预，建立起了保护型城乡关系。农民在乡村完成家庭再生产与劳动力再生产，在城市参与就业，保持我国劳动力低成本优势。农民进城就业，拓宽家庭收入来源，促进农业适度规模经营，推动乡村脱贫。在保护型城乡关系下，农民可进城，可返乡，城乡结构富有弹性，城市化风险被化解。在大规模人口流动过程中，中国没有出现城市“贫民窟”。

近年来，城市化向更深程度迈进。城乡人口流动从过去的“劳动力”要素流动，向农民市民化方向转变。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，要求放宽放开大城市进城落户政策。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，这意味着农村人口将加速向三四线城市转移。

城市化进程改变了我国社会结构。之前农民进城路线是从乡村到城市再返回乡村，目前将转变为从乡村到城市定居，人口从土地上“拔根”。我国正从城乡二元结构，向城乡“三元”结构转变。在乡村与一二线城市之间形成一个“非工非农”的结构。

县市级城市与中西部一些经济不发达的省会城市，缺乏工业化基础，城市就业不足，工资水平低。农民进城买房落户之后，无法支撑起体面的城市生活，有可能继续向沿海地区流动务工。缺乏工业化作为基础的城市化，本质是“消费性”和“依附性”的。

在之前的城乡二元结构下，少部分进城人口变成城市“中产阶层”，暂时不能进城人口回归乡村。基于固定职业的“中产阶层”属于稳定力量，与土地结合的农民也属于保守力量。城乡富有弹性，社会没有风险。目前，大量进入三四线城市的农村人口，收入不足，消费不低，竞争压力大，有可能成为“伪中产”群体。这个群体的预期不稳定，流动空间小。相对于城乡二元结构，城乡“三元”结构蕴含的系统性风险大。

中国社会建设应正视正在出现的城乡“三元”结构，需注意三点。

一是城市化与工业化保持匹配。“消费性”的城市建设，在短期内，有可能拉动内需，促进经济增长。长期来看，农民的消费能力有限，农村人口大量脱离土地，会造成社会弹性丧失、社会风险集聚。

二是提升县域治理水平。大量人口集聚在县市已成为既定事实。中西部地县市的“繁荣”源于两方面。一是外出农民工换取工资收入，返乡消费。二是财政转移支付和公共支出。县市城市承担家庭再生产、教育、医疗等功能。县域治理可提升公共服务水平，借助国家资源投入来构建基层治理体系，预防风险发生。

三是“三农”改革坚守底线。尤其是农村土地制度改革。在高度发达的市场体制中，各类要素自由流动，在城市投资的效率更高。资本下乡的目的，一般是看中那部分不能流动的农村土地，而土地是社会稳定的最大根基。▲

（作者是武汉大学中国乡村治理研究中心教授）