运用互联网思维建设民航安全监管体系

□ 中国南方航空股份有限公司 王珍发/ 文

民航安全监管，是民航主管政府机构履行的监督与管制职能的合称，指的是是为了维护人民群众的生命财产安全，运用行政力量，对民航安全进行监督与管制的一种特殊活动。民航安全监管是民航局政府职能的核心工作之一，是民航运行得以顺利进行的基本保障。

民航安全监管体系的建设回顾与总结

改革开放40 年来，随着民航市场主体地位的逐步确立，民航法制管理的发展和民航全系统全链条安全监管体系的建立，民航安全监管取得了一系列重要成就。这些成就既是民航改革开放的重要成绩，也是民航安全监管的重要保障，确保中国民航创造了连续103 个月安全飞行记录，民航安全跨入世界先进行列。具体可总结为“四个一”：

一是形成了一套体制机制。中国民航经过四个阶段系统性的改革，构建完善了民航安全监管体制机制，建立了 “民航局—地区管理局—民航省（区、市）安全监督管理局” 的管理架构；形成了 “民航局空管局—地区空管局—空管中心（站）” 为一体的空中交通管理体系，基本适应了我国民航的高速发展。

二是制定了一批法律法规。初步建立了以《民用航空法》为核心，包括《民用航空安全管理规定》、《中国民航航空安全方案》、《安全管理体系审核管理办法》和《民航生产经营单位等效安全管理机制建设指南》等内容比较齐全、配套比较完善的民航法律法规、规章标准体系；民航CCAR 各部各章节都对安全管理作出了明确要求。

三是建立了一支监察队伍。目前，民航系统共有安全监察专职人员2399 人，其中民航局120 名，地区管理局979 名，地方监管局1300 名。这些负责运行监察和适航监察的监管人员，他们的责任心、经验和不懈的努力，是民航安全监管的宝贵财富；与此同时，在各运行主体也组建了诸如 “运行安全管理部” 的安全监管机构，汇聚了2000 多名专业的企事业内部安全监管人员。

四是培育了一个安全文化。健全安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责” 的问责体系，坚持安全问题“一票否决”制度；进一步完善行业信用管理制度，将民航信用管理纳入国家整体信用体系建设；通过考核等多种手段传导安全压力，加强对相关人员安全责任意识的教育，树立了法治思维，培育了全行业安全至上、遵章守纪的安全文化。

新时代民航安全监管面临的趋势

根据业界研究显示，目前国际民航的平均人机比是100 ∶1，我国是200 ∶1，到2035 年，我国需要新增和更换飞机达6040 架。随着 “一带一路” 带动国际、国内航空运输需求的猛烈增长，推进 “一加快两实现” 民航强国战略，完成 “十三五” 规划、部署落实 “十四五” 规划等各项重要举措的进行，民航将迎来高质量高速度增长，相应地，安全监管将面临更加严重的考验，其主要面临四个趋势：

一是监管范围越来越大。从监管对象看，目前全行业运输企业有60 家，其中国有资本控股45 家，民间资本控股15 家；有234 个运输机场，其中有4 个吞吐量超过5000 万的超级机场，有37 家吞吐量超过1000 万的大型机场，有29 家机场的吞吐量在200 万和1000 万之间的中型机场，有数量繁多的小型机场和军民两用机场。从运输能力看，全行业运输机队规模达到3588 架，通航飞机约有2272 架。据研究预测，到2021 年，中国民航总运输量将达到今年的150%，相应地，民航安全监管的范围，与之前相比也有大幅扩大。

二是监管事项越来越多。安全监管从运输航空发展到运输和通用并重，之前民航仅需要监管机型简单、机队规模较小的运输飞机，发展到如今需要监管集大中小各型号运输飞机、通用航空飞机；安全监管从传统事项发展到传统事项与新事项并立，新涵盖了民用无人机、各种现代化的机场和空中交通管制设施设备；随着国际航班的增长，安全监管从国内行为发展到履行国际义务；由于新一轮产业革命的驱动和自主航空制造业的发展，民航监管从运输航空向工业制造发展，需要完成以波音、空客为代表的进口飞机需要的跨国监管合作，并推动以ARJ21、C919 和鲲龙水上飞机等代表的国产飞机自主适航监管平台建设。

三是监管要求越来越高。在政治上，习近平总书记在接见民航英雄机组时，要求民航主管部门、相关企事业单位和地方政府一道，加强监管工作落实和安全队伍建设，加强隐患治理、风险防控工作，把安全责任落实到岗位、落实到人头。守住安全底线，确保安全运行平稳可控，是检验民航安全监管系统落实中央批示指示精神的重大政治考验；在市场需求上，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，落实到民航业，首先需要确保安全万无一失，其次要提高效率、实现高质量发展；在民航业本身，安全监管要推动法治化进程，要推动监管对象完成法定自查的实施。

四是监管目标越来越精。目前，精准监管已经成为民航行业的共识。精准监管需要在监管资源优化配置、安全监管事项库建立和维护、安全监管信息系统建设和大数据分析等监管体系和支持体系建设工作等方面取得突破性进展；按照 “放管服” 改革措施，放松对于经济类事项和通航事项的监管；加强非现场监管，全面应用“双随机、一公开”；加强精准监管对象的建立和系统性原因的分析，强化监管目标的聚焦和监管手段的创新使用。

当前民航安全监管的主要问题

民航安全监管体系是国家治理体系的一个方面，在进入民航高质量发展的新时代，面临着新情况新问题。

一是安全监管的法律法规体系尚未完善。法律法规体系不配套，安全监管的行政职能、机构、权限等未能实现法定化和公开化；法律法规体系不衔接，民航局各相关司局、地区管理局、地方监管局、地方政府、企业、事业单位等的事权不协调、划分不合理，安全监管分工交叉，多头管理，效率较低；法律法规体系不清晰，安全监管系统履行政府职能不够全面，出现职能错位、越位、缺位等并存的情况，信息整合和对社会的权威引导不全面不清晰。

二是安全监管的队伍建设尚未到位。监察员资源不足，从横向对比的角度，美国联邦航空局有安全监察人员4800 名（2017 年），中国民航有监察人员2399 名，按照中国运输总量占美国60% 的比例，中国需要增加481 名监察人员；监察员培训不足，一些监察人员法制观念淡薄，依法行政的思维、能力和水平有待提高，部分人员对安全监管措施理解不全面、执行不到位；监察员激励不足，专业队伍建设进展缓慢，局方专职人员培训和提升通道缺乏。

三是安全监管的制约和监督机制尚未健全。“法定职责必须为” 的观念尚未全面落实，监察不力、履职拖延等时有发生；安全监管的决策机制和程序尚未透明，安全处罚结果和过程对不同主体存在偏差；安全监察中出现的违法行为未能形成有效的监督和问责机制，监察行为缺乏权威、独立和公正的专业审查和保护机制；监察人员不受干扰独立履职的保护机制未能确立，秉公监管环境建设还需加强。

四是安全监管的整体效能不高。从投入看，40 年来，民用航空运输量年均约有10% 的增长，而安全保障资源年均仅4% 的增幅；从纵向看，民航局—地区管理局—地方监管局的人员比例需要优化；从横向看，运行监察和适航监察均出现衔接不连续的孤岛现象；从实际措施看，虽然投产了SMS、SES 等系统，在各自领域都发挥了较好的单一作用，但需要整合优化以提升体系功能。

推进民航安全监管体系高质量发展的目标和措施

（一）安全监管高质量发展的四个目标

随着国民经济的发展，在本世纪中叶，中国民航要全面建成保障有力、人民满意、竞争力强的民航强国，需要落实好 “七个指标体系”，把握好 “四个关系”，实现 “理念新、目标明、路径清、动力足、效益好” 的民航高质量发展。当务之急，是破解发展的思维限制和体制机制障碍，引入创新思维方式和实现政策技术手段，落地实现 “互联网+ 政务” 和 “互联网+ 安全监管”。

一是安全监管实现发展理念新。创新是安全监管的第一动力，要对安全监管的目标制定过程、落地过程和考核过程进行优化；协调是内生特点，需要统筹均衡民航安全生产各主体；绿色是确保安全监管以最低代价获得最高效益；开放是必由之路，努力实现监管信息和安全生产信息在全行业范围自由流动；共享是安全监管的根本目的，把握发展为了人民，努力确保全行业的安全平稳。

二是安全监管实现发展目标明。民航安全监管体系的根本目标，就是维护人民群众的利益，维护国家利益，确保民航业正常发展。以安全监管指标体系为抓手，根据战略目标的定位，分解阶段性目标并加以及时总结和督查；明确民航局、地区管理局和监管局的具体安全监管目标；建立安全监管的评价指标体系，完善并落实政策体系、标准体系、统计体系，对于行业安全监管，及时开展绩效评价和政绩考核工作，根据考核结果，及时反馈在各运营主体的生产上，确保高质量安全的企业取得更好更快的发展。

三是安全监管实现发展动力足。需要大胆引入科技技术手段，形成安全监管高质量发展的助力；要坚决进行改革开放，按照民航局党组确定的“1+10+N”改革总体框架，加快破解制约民航强国建设的四个体制机制障碍，激发安全监管活力；要贯彻 “放管服” 的要求，给运行主体减压，激发其发展的内生动力。激活各民航主体适应安全管理的专兼职队伍，促进其对高新技术在安全领域的应用，鼓足安全生产的发展动力。

四是安全监管实现发展路径清。突出安全监管工作重点，掌控安全管理节奏力度，确保安全监察善作善成；要加强安全监管工作的政治担当，始终坚持正确处理 “安全与发展、安全与效益、安全与正常、安全与服务” 四个关系。根据《新时代民航强国建设行动纲要》的要求，重点推进差异性监管方式，增强精准监管力度，严厉查处安全违章失信行为，提高行业安全监管效能，促进行业安全可持续发展。

（二）安全监管 “互联网思维” 的四个措施

目前，国际民航业关于安全监管的研究显示，影响安全监管效果密切相关的有六个方面，即组织机构、人员、资金投入、制度及标准、手段及工具和信息。如今的世界，正在进入以信息产业为主导的经济发展时期，信息产业为各行业发展带来了难得的历史性机遇。在传统民航安全监管体系建设和安全监管实施过程中，需要充分发挥互联网的连接作用，克服传统安全监管的思维局限性，重点培育安全监管的互联网思维，不断优化精准监管的流程，促进民航安全监管实现四个转变，带动监管体系朝着可预判的方向演化。

一是立足精准调配监管资源，用互联网思维推动安全监管从依靠人到依靠制度的转变。借鉴用户思维，强调用户为中心，在安全管理各个环节中都建立起 “以用户为中心” 的安全文化，深度理解用户，让行业利益相关方都深度参与安全建设、深入体验安全品质，从而解决安全监管的人员投入问题；借鉴社会共建思维，以 “蜂群思维” 和层级架构为核心的互联网协作模式，充分调动各民航运行主体的安全保障力量，完善安全监管的组织机构问题，进一步促进长效机制和 “基层、基础、基本功” 的建设，摒弃突击性、运动式管理方法。

二是立足精准把握监管思路，用互联网思维推动安全监管从单一手段到综合手段转变。借鉴平台思维，建设快速、有效、完善、统一的民航安全监管平台和统一入口，促进监管更加注重标准规范和手册管理，减少具体认证和公文指令；打造安全监管生态圈，促进安全监管全方位进行；借鉴跨界思维，安全监管需要主动走出去，进行跨界行业合作，对接和吸纳社会优质资源，立足于国际视野，主动对接国际规范，从而实现更多的资源对接，不断拓展民航安全监管发展的空间。

三是立足精准编制监管计划，用互联网思维推动安全监管从传统方式向现代方式转变。借鉴大数据思维，决策从数据出发、靠数据执行、用数据进行总结，及时建立并优化监管计划的汇聚、治理、展示、反馈和优化机制，用干净准确的数据得出正确的结论，推动安全监管体系评估机制、完善体制机制建设；在安全管理方面，互联网思维尤其是大数据思维，有助于加强对规律的把握和形势的预判，有助于增强前瞻性和预防性。

四是立足精准抽取监管样本，用互联网思维推动安全监管从平面检查单向多维检查单转变。借鉴迭代思维，从小处着眼进行微创新和微改革，对安全监管需求做出及时反应，坚持以精准、差异化监管为目标，利用系统平台自行汇聚和统计、预测的能力，优化安全监管的对象选择机制。利用互联网全覆盖全过程自动化的特征，将目前实施的二维、平面和单一功能的现场检查单，发展成包含时间流的多维、包含全要素的立体化、包含全过程的综合检查单，确保安全监管项目的有效落地；创新发展区块链检查单等先进技术，确保安全监管过程得到有效的监督和公平保障。