新疆小型水库降等与报废问题探讨

张 娜

(新疆维吾尔自治区水利管理总站，新疆 乌鲁木齐 830000)

对病险严重、功能萎缩，但除险加固技术上不可行、经济上不合理的水库实行降等或报废处理，是解决水库病险问题的有效途径。随着水库使用年限增长、水库大坝安全管理要求和国民经济发展需求的提高，可以预见新疆小型水库降等与报废的需求将不断增加。本文结合新疆小型水库现状、水库降等与报废情况的摸底调查，探讨了水库降等与报废的制度强制性、论证合理性、审批规范性、工作经费、善后处理和信息备案等问题。

1 新疆小型水库运行管理现状

截至2019年年底，新疆维吾尔自治区在水利系统注册登记的小型水库有387座，总库容10.1亿m3，其中：小(1)型277座，总库容9.7亿m3；小(2)型110座，总库容0.4亿m3。这些水库在灌溉、供水、防洪、生态等方面发挥了重要的综合作用[1]。

据统计，新疆387座小型水库中由自治区直属管理的3座，地州管理的5座，县市管理的292座，乡镇管理的61座，企业管理的21座，自治区监狱管理局管理的5座。小型水库数量占水库总数的75.6%，库容占水库总库容的7.5%，数量多、分布广，在运行管理中存在管理机构不规范、管理技术人员匮乏、工程基础设施条件差、安全监测水平低、管理能力不足等问题。

新疆的小型水库中平原区水库和丘陵区水库共占65.6%，与山区拦河水库相比，具有围坝轴线较长、地质条件差、水头低、蒸发量较大、泥沙淤积严重等特点。这些水库绝大多数建设于20世纪六七十年代，受经济和技术水平、建筑材料等因素限制，建设标准较低、水库安全隐患较多，病险问题突出。自1998年以来，中央和自治区通过病险水库专项规划、病险水库实施方案、加快灾后水利薄弱环节建设实施方案等一系列大规模的病险水库除险加固建设[2]，有效改善了小型水库的基础设施和运行管理条件，但随着水利工程使用年限的增长，部分病险问题仍没有得到根本解决。这些病险水库继续运行，不仅降低了水库的调蓄能力，影响到水库功能的正常发挥，而且威胁下游群众生命财产安全，同时还要耗费大量人力物力财力，造成管理资源浪费。目前，小型水库的安全运行管理已成为新疆水库安全运行管理体系的重要风险点和最薄弱环节。

2 小型水库降等与报废情况

2.1 制度建设情况

2003年，针对我国水库存在的高溃坝风险，水利部以部门规章形式出台了《水库降等与报废管理办法(试行)》(以下简称《办法》)；2013年，水利部发布了配套技术标准《水库降等与报废标准》(以下简称《标准》)；水利技术标准《水库降等与报废评估导则》正在编制[3]。依据《办法》和《标准》，新疆还没有制定与之相关的具体规定和细则，小型水库的降等与报废工作参照国家对大中型水库的要求开展，不同程度存在着论证欠充分、审批手续不规范、保障措施不全面、善后处置不妥善等问题。

2.2 已降等与报废情况

水库降等报废作为病险水库治理和大坝安全隐患整治的重要措施之一，是一项技术性和政策性都很强的工作，由于多方面因素的影响，新疆的小型水库降等报废工作相对滞后。自2003年至今，新疆有14座小型水库降等或报废，占全区水库降等与报废的100%，其中：2座降等为塘坝，12座报废处理；分布在全区的4个地州，其中：和田4座，喀什4座，阿克苏4座，伊犁2座。

2.3 拟降等与报废情况

新疆维吾尔自治区水行政主管部门在完善水库大坝注册登记、定期开展大坝安全鉴定的基础上，对各地水库降等与报废情况进行了摸底调查[4]。经梳理、统计，近期还有22座小型水库计划降等与报废，其中：3座小(1)型拟降等为小(2)型，7座拟降等为塘坝，12座拟报废处理，分别分布在昌吉、塔城、阿勒泰、哈密、伊犁、巴州和喀什7个地州。

2.4 降等与报废的初步成效

a.消除了水库安全隐患。近几年，国家和自治区对小型病险水库除险加固没有资金支持，地方各级财政、农村集体、其他经济组织、乡镇政府或水库所有者由于资金困难，也无力开展病险水库除险加固工作。对没有条件除险加固的水库进行降等与报废处置，不仅可以消除水库安全隐患，减轻防洪压力，更利于集中财力重点治理成效显著的水库，充分发挥资金使用效率和水库的工程效益。

b.降低了水利管理成本。按照新疆维吾尔自治区水利厅、自治区发改委联合印发的《关于加强小型水库建设和管理工作的意见》，要求小(1)型水库配备不少于3名专职管理人员，重点小(2)型水库配备不少于2名专职管理人员。目前新疆小型水库较为广泛地存在管理人员不足、两项经费不能足额到位等现象。因泥沙淤积库容达不到水库等级，或因下游农田土地用途改变丧失功能的水库实施降等与报废处理，可以有效降低工程管理成本，减轻水库管理包袱[5]。

c.骨干工程配置趋于合理。因上游修建山区控制性水利枢纽替代下游平原水库，或是因入库径流减少致使功能丧失的水库实施降等与报废处理，区域内水库的数量和总库容虽然减少了，但水库调节能力占河川径流量的比例等数据更真实可靠，通过集中资源优化工程体系配置，更有利于水资源的合理配置。

d.促进了资源的优化。部分水库通过降等与报废改变了水库用途，因地制宜地建设景区公园，或是淤地造田，或是服务于重点项目建设，使资源得以合理整合、优化，有利于国民经济健康发展。

3 降等与报废主要问题的探讨

水库降等与报废工作要做到工程技术必要、经济论证合理、降等报废措施可行和后续保障措施有力。

3.1 制度强制性问题

水库降等与报废是水库安全管理的重要措施，对已经没有价值的水库投入大量资金进行除险加固，既浪费人力物力财力，且可能会造成新的安全隐患[6]。应当加大对《办法》和《导则》的培训力度，提高管理人员的思想认识和管理水平，通过理论指导、实例对比分析和加大宣传力度，转变水库管理人员、基层领导和广大群众的错误观念。要充分认识加强水库降等与报废工作的重要性，提高认识，转变观念，对符合条件的水库积极实施强制性降等与报废处置，及时消除安全隐患，有效化解安全风险。

3.2 论证合理性问题

水库降等与报废必须规范、严谨，坚决杜绝随意降等与报废[7]。依据《工程勘察资质分级标准》和《工程设计资质分级标准》，水库责任单位须根据水库规模委托具备相应资质的单位编制水库降等或者报废论证报告。论证报告应当包括水库的原设计及施工简况、运行现状、运用效益、洪水复核、大坝质量评价、降等理由及依据、实施方案；水库报废论证报告在此基础上还应增加风险评估和环境影响的内容；实施方案中应提出善后处理意见，包括国有资产的处置、防洪安全措施。小型水库根据潜在的危险程度，参照规定确定论证内容可以适当从简[8]，但不应当有缺项。

3.3 审批规范性问题

为杜绝小型水库随意降等与报废，应严格履行报批手续。报审的材料包括：降等或报废申请书、论证报告、报废水库的资产核定材料和其他有关材料。水行政主管部门及农村集体经济组织管辖的水库降等报废，按照小(1)型水库、小(2)型水库分别由地(州)级、县级水行政主管部门审批，跨行政区域的报上一级水行政主管部门审批。其他部门(单位)管辖的水库降等与报废，审批权限按照该部门(单位)的有关规定执行，审批结果应当及时报同级水行政主管部门备案。审批部门按照《办法》组织专家和相关部门论证、审查，提出结论意见。

3.4 工作经费问题

与病险水库除险加固相比，水库降等与报废需要的经费要少很多，但不能盲目认为不需要经费。水库降等与报废的评估论证、工程措施处理、善后处置、水土保持、环境治理等都离不开资金支持和经费保障。国家目前对新疆大中型水库除险加固提供80%的资金支持，地方各级财政解决配套资金，小型水库降等与报废同水库建设一样，具有广泛的公益性，建议国家、自治区和各级政府解决水库降等与报废资金，同时多方疏通水库降等与报废的资金渠道，广泛筹集资金，保障降等与报废的正常实施[9]。

3.5 善后处理问题

a.安全方面。新疆降等与报废的水库大部分是病险水库，降等时应对水库大坝进行除险加固处理，拆除不必要且可能存在安全隐患的结构；报废时拆除坝体，若有遗留结构须予以加固，确保不能留有安全隐患，结构拆除应在汛期来临之前完成。库水排放时尽量利用水库泄水设施，必要时可对坝体开口放水，但须防止水位骤降危及坝坡稳定；应结合下游河道过水能力泄水，不能产生人造洪水，危及下游乡镇和灌区安全。

b.泥沙处理方面。新疆水库泥沙淤积严重，水库报废后应妥善处理泥沙，避免对下游生态和环境产生恶劣影响和严重破坏。受工作经费的影响，新疆水库报废的泥沙处理通常采用原地固置和自然冲蚀的方式。原地固置通过控制下泄水量，使绝大部分泥沙留在库区，须注意不能一放了之，可以采用护岸护坡、种植树木植被等水保措施固定泥沙。在采用自然冲蚀方法时，须对泥沙质量、数量、成分以及下游河道输沙能力进行评估，合理判断对下游河道、灌区、乡镇的影响。人工挖除也是处理泥沙的办法，其对环境影响最小，但费用较高，一般较少采用。

c.水库功能补偿。水库降等报废后，可能造成防洪功能的损失，须进行防洪功能补偿。除由上游山区控制性水利枢纽替代水库防洪任务外，可采用加固加高河道堤防、提高蓄滞洪区防洪能力等办法解决。承担灌溉功能的水库，可采用调整灌区灌溉水源、加强灌区节水等方式解决。水库的供水、养殖、发电等功能，也应结合实际情况进行补偿。

d.资产、人员安置。根据水库权属，在对水库进行降等与报废后，要对水库资产以及与水库有关的债权、债务合同、协议进行妥善处置；加强水库管理人员的安置管理，避免影响社会稳定。

3.6 信息备案问题

为加强管理，按照《水库大坝注册登记办法》，水库降等与报废验收后，水库管理单位或所有权人应在此后3个月内，向登记机构办理变更事项登记，及时办理水库信息变更或水库销号手续。为加强流域和行政区域内水资源统一管理和统一调度，水库降等与报废后，应及时报防汛抗旱指挥机构备案，水库联调的区域要及时修改水库防汛抢险应急预案、水库调度运行方案和水库防洪调度方案。

4 结 语

在小型水库降等与报废论证评估时，重点考虑的是水库安全隐患和病险问题，对生态环境的影响考虑得较少，但水库降等报废将改变原有的生态环境，应慎重评估对生态环境的影响。同时，小型水库降等与报废标准直接影响着评估工作和实施，建议针对小型水库的特殊性制定明确的标准，完善水库降等与报废的评估程序，更广泛地听取多部门的意见建议，并加强水库降等与报废后的监测和管理。