关于海南城乡水务供排一体化改革发展的思考

刘青青，赵 伟，杨 晴

(1.中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222；2.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

城乡水务一体化是实现水资源高效利用与管理、城乡统筹发展、保障和改善民生的需要。海南是全面实现水务一体化省份，独特的地理位置和地形地貌形成了特殊的水资源特点，新时代，自由贸易区(港)的重大战略提出了弹性的城乡供排水需求，同时全面深化改革开放和建省30多年来形成的经济社会发展格局，对海南城乡供排水安全体系提出了新的挑战。为深入贯彻落实党中央、国务院关于海南发展的决策部署，促进“路、光、电、水、气”五大基础设施网络高质量融合发展，增强现代化经济体系发展动能，亟需完善融合自然水循环和社会水循环于一体的城乡水务供排一体化格局，精准对接乡村振兴战略发展战略，深入推进水生态文明建设，为自贸区(港)建设提供坚实的水安全保障。

1 水务发展现状分析

水务是指以水循环为机理、以水资源统一管理为核心的所有涉水事务。广义的水务包括水源保护、取水、供水、用水、排水、污水处理、中水回用、防洪、灌溉、水土保持等涉水事务；狭义的水务一般仅指取水、供水、用水、排水、污水处理、中水回用等[1- 5]。本文仅对狭义的水务展开研究，统筹考虑地表水、地下水和非常规水调度，实现供排水统一管理、协调实施，推进水利基本公共服务体系覆盖农村地区。

1.1 国内外水务发展情况

1.1.1国外水务发展

国外发达国家多采取统一部门负责城市水资源的开发利用与保护，民营资本和私营机构参与水务运营，以流域管理为主线，政府负责宏观战略、法律制定、区域协调及监管等[6- 7]。国外大多采用水源-供水-排水-污水处理-再生利用的循环模式对水资源实施一体化管理，将水资源作为一种产业进行开发经营，且水费标准随市场通货膨胀指数上下浮动，区域各个水务公司实行独立核算制度，通过政府贷款或社会筹资建设水利基础设施，并通过水费进行利息支付和贷款偿还，从而实现水产业投入与产出的市场化经济运作机制[3- 4]。

1.1.2我国水务改革发展历程

我国水务管理体制改革始于20世纪70年代，于1993年以深圳为首的水务改革才逐渐发展起来[7]，自此，我国水务管理体制改革经历了水务一体化管理的起步探索(1993—1999年)、快速发展(2000—2008年)和自主发展(2009年至今)等3个阶段。2009年海南省成立我国第一家省级水务厅，基于原水务局和防办职能，增加了城镇供水、排水、污水处理及再生利用的管理职能，开创了我国水务一体化管理改革发展新局面；从此，海南构建了水源-水厂-水龙头-排水-治污的供、用、排水一条龙管理体制，标志着水务体制改革进入了一个新的发展时期，并为进一步推进城乡水务一体化管理提供了组织保障，也为我国探索省域水务一体化创造了宝贵条件[3,5]。

1.2 海南城乡水务供排一体化发展情况

1.2.1发展现状

海南位于我国最南端，是21世纪海上丝绸之路建设的重要战略支点。海南水务改革十多年来，主动适应经济发展新常态，水务一体化逐步从理论走向实践，全省水务基础设施建设稳步推进，由单一的农村水利管理，逐步向城乡水务一体化管理转变；组建了省水务集团，建立多元化的水务投融资体制，打造“水源-供水-污水处理-再生利用-直饮水-污泥处理”的水务发展产业链，经营管理模式从“多龙管水”转变为“一龙管水”，最大限度发挥全省水务类国有资产的规模化、专业化效应，提升全省水务系统的安全等级和突发事件的应对能力[7]。近年来，全省城市自来水普及率由60%提高至93%，污水处理率由40%提高至81.6%，成为我国污水处理“县县通水”的第七个省份。海南水务一体化实现了水资源统一规划、统一调配和统一管理，促进了经济社会与生态环境的可持续发展。

1.2.2存在问题

(1)供排水基础设施薄弱，水安全保障能力不高。海南全年用水高度集中在春节前后，因此导致集中供水、排污等对水务能力匹配、配套设施建设都面临与其他地区不同的现实挑战。虽然现有水源工程供给能力可基本满足用水需求，但连通互济发挥余力不足；部分城镇供水水源单一，多水源、双管供的供水格局尚未形成；源头节水控制能力欠缺，非常规水源利用率较低；全省排污以生活污水为主，平时和春节期间的排污量、质差异大，分散排水和蓝绿空间治污的多模式治污格局有待进一步完善。

(2)水务一体化管理体制尚未充分发挥，行业市场化程度和水管理能力有待全面提升。海南已在省级层面实施了水务一体化管理探索，但是在项目建设、市场化运营，以及从水源建设、集中供水、排水治污、水环境治理等全过程无缝衔接管理方面，现有体制优势发挥不足。

1.2.3面临形势与发展需求

党的十九大将水利摆在九大基础设施网络建设之首，新时期，十六字治水思路和水利改革发展总基调要求水利基础设施高质量发展，提供优质水资源、健康水生态、宜居水环境。乡村振兴战略要求推进城乡统一规划，加强农村水利基础设施网络建设，巩固农村饮水安全保障水平，健全基层水利服务体系，促进工程长期良性运行[9]。

在海南全岛建设自贸区(港)的宏观背景下，在海南水网全面铺开实施的基础条件下，继续推进城乡水务供排一体化改革与发展是海南实现社会治理现代化的迫切需要。同时，在海南综合管廊试点加速建设的情况下，给排水工程管线作为综合管廊重要的组成部分，迫切需要抓好时机按照新发展理念完善供排水体系。

2 海南城乡水务供排一体化改革与发展思路

基于海南独立的水资源条件和地形地貌特点，依托海南省总体规划提出的“一心两圈四片区”经济社会发展总体需求，以提高供水安全、排水畅通为目标，考虑海南行政单元的独立性，合理划定供水分区和排水分区，以一个大城市思维推进全岛供水一体化规模化、排水资源化高效化的改革与发展：①以放射状天然水系为经线，以人工骨干输水渠系为纬线，以重点水源工程为节点，采取增强蓄引提水源保障能力、城市管网体系互连互通等措施，形成多源供水、双管保障、应急备用的供水体系。②以小流域为单元实施污水分散治理，辅以生态湿地净化处理措施，建成适合海南独特排污特点和生态要求的排水体系，构建“多水源、集中供、低排放、统一管”的海南供排水新格局，实现供排水管网与路网、光网、电网、气网等其他基础设施网络多层面协调、与自由贸易区(港)建设全方位匹配。

2.1 供水水源

多源互补、供给畅通。以节水优先为前提，强化水资源刚性约束作用，以保障经济社会用水合理需求和生态环境健康稳定为目标，科学配置水资源，有选择、有重点地建设一批对区域发展具有重要作用的水资源配置工程，实施必要的水系连通工程，统筹地表水、地下水及非常规水，构建互联互通、丰枯调剂的城乡多水源供水保障体系。

量质并重、保障应急。在充分挖掘已有工程应急备用潜力的基础上，以“常备结合”的思路构建新的城乡供水水源体系，制定常用水源和应急备用水源快速切换的调度预案，保障水量安全；同时完善流域区域水资源保护体系，建立水源地水质在线监测监控体系，强化饮用水水源地保护与管理，多措并举提高突发水安全事件的应对能力，全面提升城乡供水水源保障能力[10]。

2.2 输水管网

优化布局、高效节约。针对长距离输水线路，通过多方案比选确定最优输水线路方案，结合正常运行与应急调度要求，统筹研究原水输水与净水输水方案；同时充分利用输水线路水位高差，优先考虑自重输水，因地形或管线系统布置确需加压时，科学合理布置泵站级数，减少运行维护费用。

双管互补、弹性运行。根据城市总体规划和用水需求，对于骨干输水线路，创造双管输水条件，通过布设双管及设置连通管的方式，全面提高输水线路的安全性；同时从运行角度而言，双管布置可以考虑近期小流量下启用单管运行，应急工况或远期启用双管运行，创造输水线路弹性运行空间，有效缓解运行中管道末端高水头问题，提高输水安全性和韧性。

2.3 供水水厂

城乡统筹、集中布局。按照乡村振兴战略部署，根据水源特点和用水需求，统一规划区域城乡水厂布局，在条件适宜地区通过城市中心水厂大力推进城乡供水一体化，水厂之间有效连通实现互为备用；针对距离水厂较远、人口相对密集地区，通过扩网延伸、并网联网等措施辐射带动，推进规模化供水设施建设；其他偏远、人口分散的农村地区推进小型供水工程规范化、标准化建设。

常备结合、远近兼顾。采取常用水厂和应急备用水厂相结合的方式，并保证水厂规划规模适当富余，满足日常工况和应急工况下的用水需求；同时考虑区域发展定位、供需矛盾等因素，对同一地区可按照近期和远期分步实施水厂的改扩建及新建，实现供水设施效益最大化。

2.4 配水管网

统筹衔接，增强覆盖。结合城市总体规划，配水管网走向、位置应符合城市或工业园区规划要求，并尽可能沿现有或规划道路铺设，以利于后期施工和维护；同时，为减少跨(穿)越障碍次数、避免沿途重大拆迁，少占地或不占地，在条件允许地区适当考虑融入综合管廊设施，与其他基础设施管网相互协调布设，推进配水管网有效延伸，增加供水覆盖范围。

提高标准、延寿保质。基于技术、经济、安全等综合因素，对配水管网管材质量提出合理合格标准，避免水质二次污染；同时适时更换老旧不合格配水管网，降低供水设施运行能耗和管网漏损率，保证供水系统最后一道关卡的可靠性和安全性。

2.5 污水(泥)处理厂网

分散处理、就近布局。为减少长距离污水输送造成的二次污染和集中处理难度，结合区域供排水规模和质量，就近、分散、分类建设污水处理厂，并综合考虑人口集中区域和退水河流的距离，择优选址，同时采取雨污分流制配套建设污水收集管网设施。

泥水并重、达标排放。因地制宜在污水处理厂附近优先利用现有坑塘洼地等建设人工湿地，通过融合景观化的污水处理设施，对污水处理厂尾水进行多重深度净化，达标后排入河湖或农田；同时配套建设污水处理厂的污泥处置设施，实现污泥产量集中地区就近无害化处理及资源化利用。

2.6 再生水设施

统一配置、循环利用。将再生水纳入水资源统一配置体系，提高再生水利用率，推广再生水应用范围，优先考虑工业用水大户、道路浇洒、城市景观水体及绿化等利用潜力较大领域，实现水资源的动态循环。

厂网并举、留有余地。制定区域再生水利用的中长期发展总体规划，再生水厂及管网建设、再生水利用规模等方面预留足够的发展余量，避免经济社会发展到一定阶段，再生水输水、收集规模制约再生水利用水平[11]。

3 海南城乡水务供排一体化对策与措施

基于上述发展与改革思路，按照海南省水务厅提出的“水利进城、水务下乡”发展理念，优化水资源配置与水库调度，多源保障，将城市水厂管网延伸至周边乡镇、农村，实现集中规模化高效供水；统筹建设城镇、农村污水处理厂网，分散治污，污水污泥再生利用，提高水资源利用效率和城乡供水保证率，保障河湖生态环境健康稳定。

3.1 供水水源

根据海南水源分布及不同地区的缺水类型，提出相应的供水水源解决方案。针对资源型缺水地区，在强化节水的前提下，实施必要的引调水及水系连通工程，如三亚、文昌、屯昌、昌江、乐东等市县；针对工程型缺水地区，通过完善骨干水源和续建配套工程解决，如海口、琼海、陵水、五指山、琼中等市县；针对水质型缺水地区，通过水源置换、取水口调整、加强饮用水水源地保护等措施解决，如临高、文昌等市县；针对供水保证率偏低地区，通过增加调蓄工程解决，如白沙、乐东等县；针对地下水供水占比较大地区，实施地表水置换方案，将地下水作为应急备用水源，如海口、儋州、昌江、乐东等市县；县级及以上城镇、重要工业园区全部具备应急和备用水源[12]。

3.2 给水系统

(1)加强配水管网延伸建设，推进城乡供水一体化。实施各市县中心城区、重点乡镇和工业园区改扩建或新建中心水厂，兼并部分乡镇(村)的村级简陋供水设施，提高镇级水厂的供水规模、提升制水工艺及设备自动化水平。通过中心水厂管网延伸将城镇多余水量向周边农村地区供给，如环绕海岛的沿海平原城镇和部分海拔高差较小的内环台地丘陵农业发展区，实施各乡镇配水管网与城市配水管网有效连通，并对管网实施升级改造，打破城乡行政区域界限，建设“联网、联供、联营”的运营方式，实现资源共享、余缺互济、应急互助的城乡一体化供水模式。

(2)因地制宜建设农村饮水工程，保障农村人畜饮水安全。鉴于海南各乡镇、农村所处地理位置多数相距较远，地形地貌有所不同，海拔高度相差较大，尤其是中部山区，受自然条件的复杂影响，考虑经济合理性和技术可行性，部分乡镇仍可通过建设独立的供水水厂和配水管网，构建高效优质的农村供水体系[13]。

3.3 排水系统

(1)完善排水体制，加强污水收集。对于新建污水管网，均采用雨污分流的排水体制；对于已建合流制污水管网，通过专项改造或随道路改扩建实施分流制改造，逐年缩小雨污合流制管网范围。鉴于海南各乡镇现状污水处理设施缺口较大，需首要弥补乡镇污水处理短板，对于有可能排入重点饮用水水源地的污水处理设施，仍按全收集全处理的要求规划建设。

(2)分类开展污水处理，严格污水排放标准。根据海南各地污水水质的差异，制定具有针对性的污水处理方案，分规模、分水质进行统一规划建设。新建污水处理厂出水最低标准应达到GB18918《城镇污水处理厂污染物排放标准》中规定的一级A排放标准。排放标准低于一级A或地处环境敏感区的现有污水处理厂，应按要求尽快通过提标改造措施，最终全部达到一级A排放标准。

(3)提升污泥处置水平，推进污泥有效处置再利用。实施污泥无害化处置，既要注重资源有效利用，更要注重安全环保。结合区域经济社会近远期发展规划，对全省污泥处理处置设施统一规划建设，并从技术、经济、环境等角度对污泥处置的方法进行综合分析，降低污泥处置成本，提高资源化利用水平。根据国内外污泥处置经验，可通过填埋、土地利用、焚烧及建材利用等方式进行处置[14]。

3.4 再生水利用

(1)分类分项推进再生水利用。根据海南经济社会发展特点，首先重点推进海口、三亚污水集中再生利用，进一步发挥其示范作用，以更好地推动其他市县污水再生利用；针对东方、昌江等工业城市在工业生产中对再生水利用的巨大需求，逐步推进再生水用于工业；沿海等旅游开发区对再生水用于景观、绿化等的需求同样较大，应重点推广再生水利用。

(2)规范化专业化配备再生水利用设施。根据水污染防治行动计划，自2018年起，单体建筑面积超过2万km2的新建公共建筑，应安装中水设施。在积极发展再生水处理能力的同时，应同步配套建成再生水输配管网，按照再生水用户对用水水质的要求实施分质供水，最低水质要求应达到二级强化处理标准。

4 海南城乡水务供排一体化实施与管理

(1)加强水法规体系建设，完善执法监督机制。水法规体系作为依法行政、依法治水最有力的武器，应充分发挥海南经济特区的立法优势，进一步完善节水、供水、排水、再生水和地下水等水务重点领域的立法普法工作。完善执法监督机制，注重运用法规与标准开展水务管理，运用法治思维和法治方式解决水事矛盾，充分利用无人机、遥感监控等信息技术完善执法技术手段[15]。

(2)推进经营管理模式改革，推动水务市场化建设。通过资产转让实现水务市场化，改善水务基础设施建设投资，促使企业在竞争中自觉降低成本，提高生产效率。针对已建项目，政府不再干预企业的投资和生产经营活动，通过有偿转让，让企业真正成为市场竞争的主体；针对新建项目，探索推进BOT、TOT等水务基础设施发展模式。

(3)逐步建立水务现代化企业制度，实现水务基础设施高效运行。进一步扩大海南省级水务集团公司运营范围，推动省级水务产业统一规划、建设、管理、调度和运营，逐步实现规模化经营、集约化管理、专业化运作。同时，鼓励市县成立供水集团公司，借助城乡供水一体化建设，将原有交给村镇运营的农村供水工程收归集团公司统管，提升工程运行效率和效益。

(4)加快推进水价改革，建立平衡各方利益的水价机制。针对水资源费，需综合考虑区域水资源状况、产业结构调整、企业承受能力以及供水水价调整，逐步合理提高水资源费征收标准，合理调节政府与供水单位之间的收益。针对污水处理费，需加大征收力度，争取尽快提高到保本微利水平，暂时达不到保本微利水平的，制定适宜的污水处理费最低征收标准；针对供水水价，在基于物价指数、供水成本和居民承受能力基础上，构建适宜的供水水价形成与调整机制，居民用水采取阶梯式计量水价，非居民用水采取计划用水和定额管理。此外，还需完善水价听证会制度，加强公众对水价改革的参与度[16- 17]。

(5)加快智慧水务建设，多维度支撑水务一体化管理。完善水务智能感知监控系统，对取水工程、供水厂网自动监控，对居民用水量进行人工数据收集，同时对城市排水及中水回用等进行监测；完善水务信息化网络建设，健全水务数据资源中心，构建水务信息云平台；建设城市水务核心业务系统，对城乡节约用水、供排水、污水处理、再生水利用等进行自动化管理；建立水务地理信息系统，将水务业务在“一张图”上展示，以便管理人员及公众从“图”上获取相关信息[18]。

(6)创新水务投融资机制，保障投资渠道多元化。水务投资多元化、公用设施私有化，已经成为全球水工业发展的潮流[3]。坚持“政府引导、地方为主、市场运作、社会参与”的多元化原则，通过强化公共财政投入、鼓励引导社会资本等融资方式，并积极探索股份制等新型资本金出资方式，形成多层次、多渠道的水务投融资机制，构建有利于水务可持续发展的稳定投入机制。

5 结语

城乡水务一体化是积极践行新时期治水思路的具体体现，是符合水资源自然属性和开发利用规律的现代化水管理体制。本文探索了城乡水务一体化中供水、排水和再生水利用的规划建设思路，并通过研究海南在全省开展城乡水务供排一体化的实践，提出在具体实施过程中的方案对策与管理建议，力求统筹解决区域、行业、城乡之间水务发展不平衡不充分的问题，为区域经济社会高质量发展提供水安全保障。