新时期下信用评级机构的监管问题研究

摘要：《评级新规》的出台是新时期市场监管改革体系下的必然结果，对之前评级行业多头监管的混乱局面提出了协同共治原则的要求，形成勒统一、多层次监管，并且对评级机构及其人员的独立性要求和信息披露等评级规则和程序进行了详细的规定，并且首次规定了惩罚性处罚的行政责任。但是在付费模式方面并不具备可选择性，准入制度缺乏差异性，不利于提高竞争，且民事责任中对利益相关人的诉权缺少保障，在行业自律规范和监管方式现代化可进一步完善。

关键词：信用评级机构；评级新规；协同共治监管；市场准入；信息披露；利益冲突

一、《评级新规》出台的多重背景

国内信用债市场蓬勃发展反应了我国证券市场的繁荣，同时由于信用评级机构扮演着重要的“看门狗”角色，我国评级市场也发展迅速，此前多头监管乱象，不统一、混乱的监管格局促使了《评级新规》的出台。《评级新规》是我国金融基础设施的法律制度中的重要一部分，符合我国指导思想的大方向和监管改革的新要求。

（一）完善信用评级机构监管的必要性

信用评级机构的前身起源于19世纪，美国刘易斯创立的“商业征信所”，彼时是称作“信用报告机构”。其提供的评估报告（产品）和服务对象与现在定义的信用评级机构有所区别，直到20世纪才诞生第一所信用评级机构。“机构”（agency）的用词在美国具有行政监管色彩，首批评级机构包括穆迪、惠誉等公司起初并不自称“机构”。到了20世纪30年代开始，投资人对信用评级机构的依赖逐渐加深，《商业银行法》规定的监管规则首次确定参考信用评级机构的评级结果，奠定了评级机构作为金融市场的“看门狗”角色，赋予了准监管。直到次贷危机过后，才敲响了对信用评级机构的警钟，引发了评级机构监管改革风潮。

另外对信用评级机构监管形成的金融监管法律关系，它是行政法律关系，其主体双方权利义务不对等，地位不平等，一方是监管者，另一方是被监管者。信用评级机构监管主体围绕信用评级行业监管发布的规范文件为我国征信体系建设起到推进作用，为金融市场的交易秩序提供基础性保障，促进市场经济发展，使整个金融生态欣欣向荣。因此，不断完善信用评级机构监管的法律法规是要求也是结果。

（二）信用评级行业与其监管的发展现状

2018年，我国债券市场托管余额已达八十多万亿元，2018年同2014年相比，信用债发行规模是当时的两倍，达到10.65完亿元，2019年截至9月末，发行规模仍然稳定增长，存量规模上看，信用债约27000只。评级市场的迅速发展也带动了评级机构的发展，违约情况方面，尽管评级质量有提高，但是由于宏观经济因素的影响， 2019年截至9月末，统计的违约债券较2014年的6只相比，约增长了80倍，违约金额超过3350亿元，可以说劣质债券司空见惯了。其次，我国评级市场已经向国外机构开放，世界三大评级机构（穆迪、标普、惠誉）相继在北京开设了独资法人评级机构，即将在2020年1月1日开始实施的《外商投资法》更是强调了对外资企业应该平等对待原则，这对国内的评级市场将产生巨大冲击，增加国内评级市场的竞争。

首先我国在《评级新规》发布前，存在多头监管问题，中国人民银行、证监会、发展改革委等金融监管主体职责划分不明确，不清晰，导致监管效率低下，另外之前评级监管法律规范层级较低，不够全面和统一，并且评级监管规范对利益冲突和信息披露等方面内容规定不够详细，监管效果不佳。

二、《评级新规》的法律治理途径

（一）监管的基础理论

监管”一词来源自欧语系的“reg”意思是直线运行、管理。拉丁语中的语义是直尺，引申意义为规范。这样意味着无论金融监管还是评级监管都旨在使金融系统如直线一般运行，保持金融体系的稳定，具有规范性。

依据罗伯特.希勒的观点，监管存在的最大缺陷是监管部门适用规范的僵化刻板和武断专制。监管体制框架存在不足是风险监管职能分散。

美国前财长亨利.鲍尔森应该形成“以目标为本的监管”，即监管的目标在于实现我们期望实现的主要经济目标。他建议以目标为本的监管机构将包括一个系统性监管机构、一个审慎金融监管机构以及一个业务行为的监管机构。

我国新时期下市场监管改革对金融监管改革具有重要指引作用，引导作用，国家市场监管总局虽然不包含金融监管的领域，但并不是对立关系，而是部分包含重叠关系，金融监管的目的也是为了稳定金融市场秩序，二者都源于基本的监管理论。

（1）风险监管原则

风险监管，又称风险分类监管机制，监管部门在掌握分析监管风险的基础上， 合理分类，配置监管资源，开展针对性监管。包括风险发现机制、风险分类机制和风险处置机制。风险的发现识别是开展市场监管的基础，通过随机抽查、投诉举报、大数据监测、转办交办，以及社会组织、舆情监测、媒体报道、社情民意等渠道发现监管风险。因地制宜，建立风险评估指标体系，开展监管风险动态评估，采取相应的监管措施，提高监管的精准性。针对不同风险类别的市场主体， 要采取差异化应对措施公正、审慎监管，綜合运用提醒、约谈、告诫、处罚等手段，及时降低市场主体的监管风险。

（2）宏观审慎监管原则

宏观经济的背景下，不确定性增加，促使各国采取的宏观审慎政策也是在不停地变化中。宏观审慎政策是指采取反周期行动，来制止预防金融危机，一般通过考虑整个系统的宏观财务反馈回路，来补充监督审查。在看到金融机构过度冒险时收紧要求，在风险出现时又放宽要求以免信贷紧缩。后危机时代以来，长期低利率环境让银行盈利压力增加，并且影响了金融稳定。例如欧元区银行缺乏可释放的缓冲限制了宏观审慎政策发挥反周期作用。我们应该合理构建分析工具包，包括传统的微观审慎工具、新的政策工具。宏观政策工具进一步分类为截面维度下工具、时间纬度下工具。另外依据作用对象不同，工具分类也不同。

（二）行业准入制度规定

（1）国内现行的信用评级行业准入制度

信用评级行业准入制度上有分为“输入”与“输出”两部分。《评级新规》规定了中国人民银行作为监管主体之一，是信用评级行业主管部门，负责制定信用评级机构的准入原则和基本规范。我国对信用评级行业的准入制度设置主要是集中在了“輸入端”这块。一般“输入端”的条件要求包括了评级机构的成立的法定要件、审批资料以及机构的内部控制管理机制，还有评级从业人员的从业时间等方面的资源要求。国内设立信用评级机构应当符合公司法的设立条件。国内对于信用评级机构的定位是证券经营服务机构，是专门从事有价证券评级业务的机构，主要是私人（非官方）的、独立的机构，一般具有营利性。另外，除了符合公司法的设立条件外，还需要获得证监会的证券评级业务许可。《证券市场资信评级业务管理暂行办法》制定了详细的输入端部分的准入条件，包括：1.资本要求，净资产和实收资本不能少于人民币2000万元；2.对评级从业人员的资格要求和从业时间，具有证券从业资格的不少于20人、中国注册会计师资格的不少于3人；3.一些禁止性规定，如五年内未受到刑事处罚，三年内未在税务等行政管理机构或自律组织有不良记录，未被金融监管主体采取市场禁入措施等。

在输出端条件的设置上，《评级新规》规定信用评级机构应当披露1年、3年和5年期的信用评级违约率以及信用等级变动情况。但是并未设立一个专门的历史评级数据比对中心，能够让投资者方便比较，更好发挥声誉约束机制。

（2）加强评级行业竞争性

信用评级行业由于其自然垄断特征，各国一直在准入机制方面深入改革，目的在于加强评级行业的竞争性，来弥补声誉约束机制的短板。例如SEC在2009年就要求建立了一个由SEC授权的网络系统，NRSRO在对结构化金融产品评级的时候，通过此系统发布评级细节，使得其他评级机构能够获得一样的信息，来增强行业竞争。另外学者克拉克提出了有效竞争的概念，在自然垄断行业需要选择一个平衡点，适度竞争可以有利于整个行业的发展，评级质量的提升。不对称规则经常被发达国家运用在一些自然垄断的行业，采取的手段包括给一些未获得准入许可的机构设置观察期。

（三）利益冲突监管

《评级新规》专门规定了独立性要求一章，目的就是为了防止各方利益冲突引发评级结果的不公正，评级质量的下滑。现行评级行业的利益冲突主要来自两个层面的冲突，分别是分析师方面与评级机构方面。

（1）建立各类防火墙制度

首先从评级机构层面可能产生的利益冲突分析，《评级新规》第34条规定评级机构与评级对象之间的防火墙。信用评级机构与评级对象、受评经济主体或者发行方，不能存在关联关系，或受同一实际控制人直接或间接控制。

其次，从分析师及评级从业人员角度出发，《评级新规》明确了信用评级机构应当设立回避制度。评级从业人员包括分析师不能与评级对象等利益相关方存在关联联系，还规定了一项兜底条款，来扩大中国人民银行等监管主体对分析师利益冲突的审查范围；《评级新规》第15条还规定了分析师或者高官人员在离职前两年参与受聘机构的评级工作，信用评级机构要加强审查并及时披露审查结果，同时也规定了薪酬的独立性，评级从业人员的薪酬不能与评级对象的信用级别等因素挂钩。SEC还有欧盟还规定了评级从业人员不能从受评经济主体处接受礼物。

《评级新规》第36条还通过健全完善的公司治理机制，内部控制管理机制，保障评级业务部门独立于营销等其他部门。但是《评级新规》并未全面建设防火墙，评级服务与附属业务未作详细的规定，实践情况是某些评级机构的附属业务购买为要求来威胁妨碍评级结果，影响了评级结果的公正。另外一个缺点是对于结构话金融产品未设置防火墙制度，欧美在次贷危机后，都禁止信用评级机构参与结构化金融产品的的设计，主要源于这些结构化信贷产品有别于传统债券：1.新的金融工具，压力测试时间短；2.证券难以模型化，发行量较少，导致评估难度和成本都提高。

（2）付费模式单一化

《评级新规》并未对信用评级机构的付费模式再作详细的规定，也就意味着根据《中国人民银行信用评级管理指导意见》有关规定，国内的信用评级机构还只能是发行方模式。评级对象支付评估费用，与信用评级机构签订评级合同。

关于付费模式的选择上，国外学者争议颇大，有主张回归传统的订阅人付费模式，包括美国也批准了3家订阅人模式的评级机构，也有学者反对此种做法，认为某些投资者由于“评级膨胀”的动机，从而存在利益冲突，不一定就会有更好的结果。

（四）信息披露的监管

证券市场容易存在信息不对称的情形，这样使得信息披露对于投资者保护变得格外重要。需要建立一个合理的信息披露机制，来提高投资者的独立判断能力，从而使评级机构的监管成本降低，证券市场的运行效率提高。信息披露应该严格做到真实性、全面性、准确性和及时性四个基本要求。

（1）信息披露的模式

信息披露分为自愿性披露与强制性披露。自愿性披露常见于一些自律协会、自律组织的规章要求。强制性披露是监管主体要求评级机构应当或必须披露的信息，是基于披露信息的重要性，有可能影响评级结果的公正或独立性。监管部门或主体对不按照规定披露信息的评级机构规定了法律责任，包括行政、民事或者刑事责任。

（2）信息披露的内容

首先《评级新规》规定了评级机构必须披露的一些基本信息，包括注册信息、经营范围信息、资本构成信息以及内部控制制度的信息。另外，每个财务年度结束之日起四个月内，信用评级机构还需要披露有关独立性的信息：分析师轮换信息、评级机构收入前列的客户名单以及为受评经济主体提供的咨询等服务的情况。

评级机构还需要披露有关评级质量的要求，包括信用评级违约率和信用等级变化的情况。评级机构对于聘用第三方进行尽职调查的情况也需要披露。对于结构化信贷产品更加关注，需要披露其产品的评级过程方法、模型和关键假设。

三、评级行业监管的完善思路

（一）实现信用评级监管方式现代化

世界各国金融监管的改革趋势便是实现科技监管，利用大数据监管、网络监管等现代化方式来进行监管。例如澳大利亚证券和投资委员会发表过了第555号报告和第651号报告，来讨论说明金融市场的公司的网路弹性的重要性和如何运作。监管部门可以要求受监管主体，例如一些金融机构、证券公司或信用评级机构，根据五个功能，分别是识别、保护、见车、响应和恢复的能力，来测试其公司的网络弹性的成熟度，成熟度能够反应受监管主体的风险识别与转移能力。其中识别功能是为了让评级机构等公司全面掌握系统存在的包括人员、数据的网路安全风险；保护功能是为了控制网路安全事件的影响范围，并且提供一些关键保障服务；检测功能是为了及时确定什么的行为构成网络安全事件；响应功能是为了减少网络安全事件影响的范围；恢复功能修复受网络安全影响的服务。

但是监测网络弹性的成熟度，也是一个运用大数据进行监控的问题，需要监管部门与科技巨头进行合作，从源头上保障现代化监管的可能性，才能减少开发成本与时间，减少人力监管成本，保障监管网络系统的稳定性。同时保证数据的安全性，不被商业运用。

（二）实现信用评级机构付费模式的多样化选择

我国应该打开一个豁口，允许信用评级机构能够采取多种付费形式，用实践来检测哪种付费模式下更有利于金融市场的稳定性。

目前还存在如下几种付费模式的改革：

（1）传统的投资者付费模式

大部分学者认为可以回归评级机构的传统付费模式，由投资者支付评估费用，但是此种付费模式虽然完全杜绝了分析师与评估对象的关联性，但是弊端也不少，首先是投资者基于“评级膨胀”的动机，势必也会影响到评估结果的独立性，另外投资者付费模式，将会导致订阅的投资者与没有订阅的投资者之间信息获取不平等，这违背了证券市场的信息披露原则，也会提高投资者的投资成本。

（2）“政府租用”的付费模式

政府部门依据评级质量来选择采取哪个评级机构的评估结果，弊端是将导致权力寻租、利益输送空间变大，另外更大一点，是不利于中小型评价机构的发展，导致行业巨头的垄断加重，因为中小型评级机构的资源不足必定影响到了评级结果，评级结果特别是对于以于结构化金融产品是需要极高的成本进行评估的。

（3）“公共评级机构”的模式

公共评级机构类似于中国证券登记结算有限公司，具有非营利性，像是个事业单位法人。它不是由发行方或投资者支付评估费用，这点保证了评估结果的独立性，评级的信息也能够做到公开披露，弊端是导致评级行业的衰退，由于公权力的进入，毫无竞争性也必然导致评级结果的下降，另外也会提高财政成本。

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作者简介：黄萍（1994—），女，福建漳州人，研究生，研究方向：经济法方向。