立法法实施20年：用立法促进法治

舒颖

2000年7月1日，九届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国立法法》正式实施。这是一部专门规范立法制度的法律，被大家形象地称为“管法的法”。立法法实施20年来，我国科学立法、民主立法、依法立法持续深入推进，法律体系不断完善，法治建设迈上新台阶。

“赞成2560票，反对89票，弃权129票。”2000年3月15日，在九届全国人大三次会议闭幕会上，随着时任全国人大常委会委员长李鹏的一声“通过”，历经七年、数易其稿的《中华人民共和国立法法》“诞生”，并于当年7月1日起实施。法律是治国之重器，良法是善治之前提。如何保证立法活动顺利开展、确保立法质量？对立法活动本身予以规范是关键。

“立法法就是专门规范立法活动的法律。”中国人民大学法学院教授莫于川表示，不是所有国家都有立法法的。在我国，立法权的行使是否合法、正当、有效，前提当然是宪法的规定，但更常用的判断依据是立法法作出的安排。

立法法根据宪法的原则和精神，把宪法的规定具体化，对立法权限如何划分，各种法律规范的效力层次和它们之间发生冲突时如何适用，立法程序如何进行以及如何加强对立法的监督等作出明确的规定，在我国整个法律体系中起到“支架性”作用，是“管法的法”。

规范立法活动，完善立法体制，保障良法善治

天下大治，起于法治。实现法治，立法先行。

“我国的立法工作是1979年党的十一届四中全会以后恢复的。‘有法比没法好是当时历史语境下的选择。”莫于川回忆道。

資料显示，从1979年到1994年的15年间，全国人大及其常委会共制定了250多件法律和有关法律问题的决定，国务院颁布了700多件行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或者批准了3000多件地方性法规，另外还制定了大量的行政规章。

激增的立法数量、快速的立法速度，固然缓解了当时无法可依的“法制焦虑”，但也引发了越权立法、立法冲突等问题。在这样的背景下，立法法出台。

“立法法厘清了立法权限的边界，规定了立法程序，实现了立法活动的规范化和体系化，对规范立法活动、保障良法善治，发挥了重要作用。”莫于川告诉记者。

2015年，为了适应立法工作新形势新任务的需要，立法法修改，进一步完善了立法体制——实现立法和改革决策相衔接、赋予设区的市地方立法权、落实税收法定原则、对部门规章和地方政府规章权限进行规范等。

“赋予设区的市地方立法权，是我国立法体制的一个重大变化，也是地方立法的一场深刻变革。”在莫于川看来，从较大的市到设区的市，修改后的立法法不是简单地“一刀切”，而是根据以往15年的实践经验，对地方立法权限作出了更符合实际、精巧细致的安排。

2015年以来，设区的市人大及其常委会认真履行立法法赋予的立法职责，围绕贯彻落实党中央的决策部署和法律规定，结合地方实际，制定了一大批地方性法规。据统计，截至2020年2月，273个新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市共制定了1300多件地方性法规，主要集中在市容管理、城乡规划、饮用水保护、大气污染防治、历史文化保护以及文明促进等方面。

“这些数字就是成绩。”全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东在接受媒体采访时指出，这些地方性法规的制定和施行，在保障国家法律的实施，引领地方改革和经济社会发展，提高地方治理的法治水平等方面，都发挥了重要作用。

坚持民主立法，不断探索拓展“开门立法”新途径

检验一部法律是否属于“良法”，最根本的标准就在于，是否体现和维护广大人民群众的意志和利益。只有在立法活动中越广泛地吸纳人民群众的意见，制定出来的法律才越能体现人民的意志。

2020年5月，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，新中国第一部以“法典”命名的法律“重磅”出台。据大会发言人张业遂介绍，民法典编纂过程中，先后10次通过中国人大网公开征求意见，累计收到42.5万人提出的102万条意见和建议。

法律草案公开征求意见，是目前广大人民群众参与立法的主要途径之一。这一发端于1954年制定宪法时的民主立法机制，在改革开放后重新复苏，于2000年被载入立法法，并在2015年立法法修改时被进一步完善。

“以前是草案初审后在网上公开征求意见，从2013年7月环境保护法修改草案二审稿在网上公开征求意见开始，法律草案二审后也通过中国人大网公开征求意见。现在每一审的草案都在网上公开征求意见。”童卫东介绍说，立法法规定向社会公开征求意见的时间一般不得少于三十日，现在不少法律草案公开征求意见的时间是四十五日。

不止于此，从编制立法规划、年度立法工作计划“应当认真研究代表议案和建议，广泛征求意见”，到草案吸收专家参与起草工作，或者委托专家、社会组织起草，再到审议中通过座谈会、论证会、听证会等形式听取意见及开展法律草案通过前评估，最后按照少数服从多数原则表决通过草案，立法法规定的整个立法程序，无不闪烁着民主立法的“光芒”。

实践中，立法机构也在不断探索拓展“开门立法”新形式，为人民群众有序参与立法提供更广泛的途径——

2005年9月27日，全国人大常委会举行历史上第一次立法听证会，就修改个人所得税法涉及的工薪所得减除费用标准问题，直接听取公众和有关方面意见。

2010年，全国人大常委会首次开展立法后评估试点工作，通过问卷调查、实地调研、案例分析等多种形式，对科学技术进步法和农业机械化促进法中的有关制度进行立法后评估，为修改完善法律提供重要依据。

2015年7月，全国人大常委会法工委确定湖北省襄阳市人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、甘肃省定西市临洮县人大常委会、上海市长宁区虹桥街道办事处四个“基层立法联系点”;2020年8月，新增江苏省昆山市人大常委会、浙江省义乌市人大常委会、广东省江门市江海区人大常委会、广西壮族自治区三江侗族自治县人大常委会、河北省正定县正定镇“人大代表之家”为“基层立法联系点”，同时将中国政法大学作为“立法联系点”，增加联系点类型，拓展联系点工作面。

另外，全国人大常委会健全立法专家顾问制度，出台立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范……

如今，“开门立法”已成为立法機构的“日常风景”。“扩大公民对立法工作的有序参与，不仅是提高立法质量的重要途径，更是人民当家作主的重要体现。”莫于川说，只有不断创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议，才能确保制定出来的法律立得住、行得通、真管用，这是中国特色民主法治发展的时代要求。

维护法制统一，推动和保障中国特色社会主义法律体系形成并不断完善

立法法实施20年来，我国的法治建设取得长足进步，其中一个重要标志就是中国特色社会主义法律体系形成并不断完善。据统计，截至目前，我国现行有效的法律279件、行政法规600多件、地方性法规1.2万多件。

“可以说，立法法对中国特色社会主义法律体系的形成和完善起到了重要的规范、保障和推动作用。”莫于川表示，中国特色社会主义法律体系形成后，我国立法工作的步伐没有停下，而是在新的起点上继续加强和改进。

“党的十八大以来，党中央提出全面深化改革和全面依法治国，适应这一新形势、新任务，我国的立法事业站上新起点、迈上新征程。”童卫东说，“全国人大及其常委会、国务院及地方人大通过立改废释，多措并举，多管齐下，制定、修改了许多重要的法律、行政法规、地方性法规，为改革开放和社会主义现代化建设提供法治保障，立法取得新的重要成就，中国特色社会主义法律体系不断完善。同时，通过加强备案审查工作，这个法律体系更加和谐。”

2000年，立法法以“适用与备案审查”专章的形式，对备案审查的原则和程序作了一系列具体规定，明确了法律和规范性文件的等级效力，对行使改变或撤销权限的条件作了完整规定;2015年，立法法修改，进一步加强备案审查，增加规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开，等等。

从2017年起，全国人大常委会已连续三年听取和审议关于备案审查工作情况的报告。近年来，备案审查工作在被更多普通群众所熟知的同时，其报备工作也实现了制度化、常态化，审查力度不断增强、范围逐步扩大，为维护社会主义法制的统一和尊严发挥了实效。