农产品质量安全监管中的问题及对策

王 刚 俞宏斌 许 唯 王斌华

(1.嘉善县农业农村局，浙江 嘉善 314100；2.嘉兴市农科院嘉善农科所，浙江 嘉善 314100)

1 监管体系——如何更好地发挥监管体系的作用

1.1 主要问题

纵观县级农业农村部门开展农产品质量安全监管工作情况，往往存在监管体系健全，专兼职监管人员到位，监管措施实施，但监管的效率或者效果不明显的问题。简单举个例子，就是“谁能查”的问题。乡镇虽然有监管人员，但基本上都是“多块牌子，一套人马”，人员多为兼职，很少有专职农产品质量安全监管员，而且对整个乡镇农业主体开展专业化巡查指导几乎不可能。按照《农产品质量安全法》等法律法规，乡镇监管员不是法律意义上的执行主体，再加上只是兼职，在实际执行上普遍缺乏积极性。虽然建立了村级协管员，但受制于专业技能及工资待遇，短期内虽然达到了数量上的要求，却很难达到质量要求。

1.2 解决对策

一是要成立县一级更高层级领导机构。借鉴浙江嘉善等地的经验做法，建立县级党委或者政府层面的农产品质量安全委员会或者办公室，切实强化管理体系队伍建设，促使乡镇主要领导重视该条线工作；二是要进一步树立正确的绩效观。重点要树立“发现问题是业绩，解决问题是政绩”的绩效观。在农产品质量安全考核问题上，要有免责路径，给镇监管人员思想松绑减负，辖区内发生农产品质量安全问题，不应该一刀切，也应该看看发生问题的企业，日常巡查监管是否到位，如果执行到位应予以免责。同时，也可以将巡查中发现问题数量、线索作为业绩考核，在考核中进行加分奖励；三是要创新检查督查运行机制。鼓励乡镇监管机构采用“政府购买服务”的方式雇佣监管人员，探索政府购买巡检服务模式，同时有效结合一些App监管手段，让专业的人员、专业的机构发挥专业的作用。

2 监管手段——如何更好地发挥抽检的重要作用

2.1 主要问题

以浙江省嘉善县为例，该县2018年成功创建成为首批全国农产品质量安全县，其农产品定量、定性抽检数量一直保持在浙江省前列，其中县级农产品质量安全定量抽检批次每年可达600批次，累加上省级、市级等各类抽检，定量抽检量稳定在1000批次/年；快速抽检也稳定在12000批次/年左右。

2.2 解决对策

改进监测方法，充分发挥检测“大数据”的作用。扩大监测范围，实现规模主体全覆盖，增加散户产品抽检，落实“双随机一公开”制度，提升监测效率。

3 监管对象——外来户如何监管

3.1 外来种植户主要特点

3.1.1 规模相对较大，但以家庭组织为主

根据省农业农村厅印发的《关于其他具有一定规模农产品生产者的认定标准(试行)》的标准，嘉善县粮食类外来规模种植户236户，占粮食类外来种植户的63.62%；蔬菜类160户，占34.71%；水果类61户，占30.81%。各种类外来规模种植户占比均超过30%，表明外来种植户在进行农业生产时，趋向于大规模种植以获取规模效益，但经营模式通常以家庭为生产单位，而且以夫妻二人为主要劳力，缺少规模更大的生产主体以及家庭农场、农业专业合作社等新型生产主体。

3.1.2 以种植风险高的品种为主

从统计数据可以看出，外来种植户以种植茭白、莲藕、韭菜、葡萄、草莓等风险高、利润高的品种为主。究其原因，主要是外来种植户的种植成本较高以及农业收入作为家庭主要收入，促使他们选择利润高的产品。农户生产成本分为4大部分：物质成本、服务支出、劳动力成本和土地成本。与本地种植户相比，外来种植户在物质成本上的投入超过本地种植户；另一方面由于外来种植户所需耕地全部来自租赁，土地方面的成本远高于本地种植户。

3.1.3 销售渠道以批发农贸市场为主，品牌意识薄弱

据调查，本地种植户大多将农产品销售给上门收购的农业经纪人或自己销售，其比例约占本地种植户的60%。而超过50%的外来种植户运输农产品到批发市场或农贸市场进行销售，渠道较多，交易量大，并且还可获得销售活动带来的增值收入，仅有4%的外来种植户从事品牌生产经营。

3.2 对策建议

3.2.1 强化属地管理，加大监管力度

按照《农产品质量安全法》“地方政府负总责、监管部门各负其责、生产经营者负第一责任”的规定，高度重视外来种植户农产品质量安全监管工作，进一步强化属地管理责任。通过农安嘉善App积极有效开展农产品质量安全监管和服务指导工作，特别是合理、安全、科学使用农药等投入品，对重点时间段和高风险品种，开展各类专项监测行动。通过检打联动、行政和法律手段相结合的方式，抓反面典型，扩大影响，通过监测实实在在提升农产品质量安全水平。

3.2.2 加大宣传培训，抓好“关键少数”

生产主体作为农产品生产经营的直接参与者，其素质的高低在一定程度上决定了农产品质量安全水平。在平时的宣传过程中，除了广播、电视、宣传手册等渠道，同时借助微信、App等新媒体平台，大力宣传农产品质量安全知识和农业标准化生产技术规程，定期对农户，尤其是外来种植户“带头人”进行农产品质量安全宣传和培训，由“带头人”再去向农户传授安全生产知识，进一步提升宣传培训效果。

4 生产模式——“三品一标”如何更好发展

4.1 主要问题

4.1.1 产业结构不尽合理

“三品一标”产品具有清晰的质量边界、标准水平、生产方式和技术要求。无公害农产品生产过程中允许限量合理使用化学合成物，保障农产品基本消费安全。A级绿色食品生产过程中允许限量使用限定化学合成物，保障食品优质安全，重视环境保护。AA级绿色食品和有机农产品在生产过程中禁止使用任何人工合成的化学物质，注重环保，以实现自然良性循环为根本目标。而从嘉善县“三品”比例来看，无公害农产品占88%，绿色食品占12%，暂无有机农产品。从总体结构上看，代表基础安全保障的无公害农产品比例偏高，代表优质精品的绿色食品、有机农产品比例偏低，这与新时代深化农业供给侧结构性改革，推进现代农业建设，加快转变农业发展方式，积极发展绿色农业的要求不相适应。

4.1.2 主体发展内生动力不足

获证主体内生动力不足是嘉善县“三品”工作发展的一个主要制约因素，究其原因，主要有以下几方面。一是从业人员素质普遍较低，当前，嘉善县从事农业的劳动力多为50岁以上的农民，对农产品质量安全重视度低，对标准化生产接受度弱，对“三品一标”发展理念认识不够，部分主体更多着眼于一次性政府补助，而非主体自身长远发展。同时，申报主体没有专业人员撰写申报材料的现象普遍存在，也是导致认证率不高的一个重要原因。二是种植作物品种更换。部分主体由于自身发展需要，不再种植原获证产品，客观上导致无法换证续展。上述因素导致复查换证率和续展率偏低，即使每年新增产品数量较多，总体认证率仍然偏低。

4.2 对策建议

4.2.1 加大政策扶持

2017年9月，嘉善县人民政府出台《关于加快现代农业发展促进农业供给侧结构性改革的实施意见》，对新获得、续展、复查换证无公害农产品、绿色食品、有机农产品认证的，县财政分别给予不同金额的补助。同时，还将“三品一标”认证作为县级农产品质量安全示范点、县级示范性农业专业合作社、县级示范性家庭农场评定的前置条件。通过不同的提高补助额度和设置不同的补助金额，一方面，鼓励引导各类生产主体长期稳定从事“三品一标”生产，切实提高复查换证和续展比率；另一方面加大绿色食品认证扶持力度，推动“三品”结构优化，把加快发展绿色食品作为调结构、提水平的重点，扩大精品规模和比例，在保证有效期内“三品”稳步增长的基础上，提高绿色食品的比重。

4.2.2 严把准入门槛，优化服务质量

落实“先培训、后申报”制度，切实加强“三品一标”主体的标准技术与操作规程培训力度，发放简明易懂的生产模式图，开展田间现场教学，指导主体开展标准化安全生产，确保农业投入品的规范使用，解决实际应用中的技术问题，进一步提升“三品一标”主体自制能力和质量控制水平。在严把准入门槛的基础上，优化服务质量，指导“三品一标”主体申报材料准备。按照“方便企业、强化服务”与“最多跑一次”的要求，做好材料指导、内检员培训、环境监测、产品检测安排、“金农系统”上报等工作，全面提升服务能力。