以村规民约促乡村善治的实践路径研究
——以枞阳县乡村为例

刘 静

（中共枞阳县委党校，安徽 铜陵 246700）

一、村规民约的含义及历史演进

（一）村规民约的含义

“村”指村庄；“规”指规则；“民”指村民；“约”指约定。“村规民约”可理解为：村庄里的规定，村民们共同的约定所要遵守的规则。村民们根据传统文化习惯以及乡村社会的实际情况，在互相认可的基础上，共同订立起来的，要求村民共同遵守的行为规范。村规民约是村民们在相互认可的基础上订立的，因此村民可以做到发自内心的遵守和服从。[1]

（二）村规民约的历史变迁

人民公社时期，国家权利高度集中，深入到最底层的农村，国家权力直接控制了农村生产和生活，村规民约遭到了遗弃；“文化大革命”时期，村规民约被视为反动的、腐朽的、落后的封建产物；改革开放之后确立了家庭联产承包责任，国家权力上浮，农村获得较大的自由空间，但是乡村社会陷入无序、混乱状态，经济体制的变革要求管理体制作出相应的调整，面对这种无序的局面，一些有责任感、有思想的村民建立村委会等自治组织，将村规民约订立起来作为规范的依据，农村社会秩序得到了稳定。村民自治组织的产生与村民规范的订立，两者结合奠定了村民自治的基本形式，此后中央确立了村规民约的法律地位。[1]

二、新时期村规民约建设的价值分析

自封建社会起，村规民约在乡村治理中发挥了巨大的作用，随着经济社会的发展，农村社会走向法治化管理是必然趋势，在法制化的背景下，“土办法”村规民约具有新的存在价值。

（一）经济社会转型时期存在的必要性

在枞阳传统的乡村社会中，村民处于 “熟人社会”当中，人们知根知底，依靠脸面、亲情维护信任关系，村民之间彼此约束，守规矩和重信用成为村民们的自觉行为，在封闭的环境下，村规民约能够较好的约束村民的行为。近年来，随着经济社会的发展，城乡一体化发展加快，农村人口流动加大，农村社会进入了“熟人社会”向“陌生人社会”过渡阶段，即“半熟人社会”，一方面外部环境冲击了村民们传统的生活方式和思维方式，另一方面乡村社会没有完全建立起法治观念，乡村社会出现迷茫、无所适从等社会心态。在转型时期，村规民约成为沟通传统伦理道德和国家法治政策的桥梁，一方面，保留传统的伦理道德约束村民们的思想、行为；另一方面，与时俱进吸收国家法律政策、市场经济思想等新的因子来适应新的环境。在新时期村规民约仍然可以继续以自身的优势刻画着自己的印记。[3][4]

（二）村规民约的补位功能

伴随着我国经济社会的发展，乡村社会走向法治化治理是必然的趋势，但是在乡村社会治理中，我国颁布的涉及三农的法律法规不能为乡村所有问题作出妥善的安排。[1]

第一，法律的缺位。在乡村的日常生产生活中，往往找不到相应的法律条文来解决乡村社会的矛盾。首先，我国颁布的涉及三农的法律法规往往不能把握、贴近农村社会的现实而被束之高阁；其次，农村社会的许多问题、矛盾上升不到法律调整的层面，乡村治理多样化的需求得不到满足。

第二，法律的超前。中国缺乏法治传统，与村规民约相比，国家法律是外界强加的，村民必须执行的强制制度。[1]枞阳县近年来也开展了各式各样的送法下乡活动，但是通过这种形式使村民形成法律意识任重道远，乡村社会的法制现代化是村民对法制制度在思想上认同，内化于心得过程，农民的总体素质的落后与法律的超前形成矛盾。法律缺位、超前为村规民约提供了可发挥作用的空间，在乡村社会转型时期，村规民约必须补位、正位。

（三）村规民约的文化传承功能

村规民约既是一种乡村社会治理的形式，又是中国优秀传统文化的代表之一。历代村民在日常生产生活中，始终贯穿着村规民约，以此作为自己的行为规范，同时将村规民约的内容和精神完整的传递给下一辈，希望他们为人处世仍然以村规民约作为规范，如此往复。历经时代的变迁，现代村规民约精神实质没有发生变化，仍然是以儒家的伦理道德为核心的中国优秀传统文化，现代村规民约对传统村规民约精神实质的继承实质上就是对中国传统文化的传承。[1]枞阳历史悠久，人文荟萃，文化底蕴深厚，浮山镇太平村的方文兰老人，勤俭节约、乐于助人，她把村规民约中的“爱国爱家、诚实守信、勤俭节约、勤劳善良”作为教育下一代的口边话，80岁生日不大操大办，在她的言传身教下，子女有5人是共产党员。可见枞阳文化得以保留和传承也依赖于无数代村民的坚守，他们将村规民约作为载体，使传统文化代代相传。习近平总书记说：“乡愁就是你离开了这个地方，会想念这个地方”。“乡愁”不仅仅是对家乡的思念，更多的是对家乡文化传统、风俗习惯的认同，“身在外，心在内”是传统、道德及文化的力量，“记得住乡愁”是要保护弘扬中国的传统文化，弘扬村规民约中的文化精髓。

三、村规民约在乡村治理中存在的问题

（一）村规民约在制定过程中存在的问题

根据村规民约的含义及历史演进，本质上要求其制定过程具有一定的民主性，要求村民普遍参与，共同制定。根据村组法的规定，村民会议应当有过半数的本村年满十八岁周岁的村民参加，或者户的代表要占总户数的三分之二以上，表决程序遵循过半原则。[2]通过走访发现，有的村民没有参与村规民约的制定，甚至有的村民根本不知道自己村有没有，有什么村规民约。如果在村规民约拟定环节，不征求群众的意见，得不到村民的认可、认同，难以做到内心的服从和遵守。

（二）村规民约在内容上存在的问题

如果村规民约在制定过程中不科学、不民主，必定会造成在内容上存在诸多问题。首先，脱离实际，不能解决实际问题。村规民约在制定过程中没有实现村民普遍参与、共同制定，内容空洞，脱离实际，不能解决乡村社会治理中的实际问题。其次，不能与时俱进，内容陈旧过时。乡村社会转型新阶段，越来越多的工商企业到农村从事农业生产，村规民约要与时俱进，适应新环境，制定出符合新形势的村规民约，比如有关安全生产、治安管理、环境保护等方面的村规民约。浮山镇浮渡村的村规民约在乡村治理当中取得成功，主要是因为村干部抓住了村庄的矛盾，根据村民以及村庄经济社会发展的需要慎重制定，并且在执行中根据遇到的问题进行了不断的评估、修订。最后，在内容上违反国家法律，出现“村规大于国法”的现象,有的村规民约存在歧视妇女的现象，在村民待遇上，对妇女给予差别对待，损害了农村妇女的切身利益。

（三）村规民约在执行监督上存在问题

部分村庄的村规民约执行力低，执行后的效果差，甚至产生负面的效果。首先，执行难。一方面有的村庄在制定中不科学、不民主，造成其内容空洞，口号多，起不了约束作用。另一方面，有的村规民约具体由谁来执行和监督缺少明确的保障。其次，执行缺乏监督。在部分村庄，村规民约主要执行者是村干部，缺少对村干部的监督会造成执行不公平、不公正的现象，乡镇政府对执行不审查和监督，对执行效果不评估，及时进行修订，最终也会导致村规民约流于形式。

四、新时期村规民约建设的对策建议

枞阳县一直将村规民约作为完善乡村治理、促进乡风文明的有力抓手。“全国文明村镇”浮山镇就将修订、推行“村规民约”作为抓手，培育文明乡风，使村庄各项事业充满活力。现立足枞阳具有代表性的村庄，对新时期村规民约的建设提出以下对策建议：

（一）完善村规民约的制定程序

首先，制定程序合法。村规民约要根据村组法完善制定程序，村民普遍参与，共同制定。一是参加主体合法，参与主体是满十八周岁的本村村民。二是表决程序合法，根据村组法的规定，村民会议应当有过半数的年满十八岁周岁的本村村民参加，或者户的代表要占总户数的三分之二以上，并且表决程序遵循过半原则。三是制定程序民主，村委根据村庄的需要提出问题，拟出草案，通过召开村民大会进行广泛的讨论，坚持表决过半原则，形成最终的村规民约之后公布、备案，在制定的各个环节要尽量广泛征求村民意见。[2]浮山镇浮渡村为了有效治理农村环境 “脏乱差”，在2016年重新修订了新的《浮渡民约》，通过召开村民代表会议、村民组长会议、党员会议，一致通过了《浮渡民约》和《浮渡村环境卫生村规民约》。

其次，广泛宣传。使村规民约成为村民内化于心的行为规范，需要加强宣传和讲解。一是通过会议、课堂形式加强讲解和宣传，浮渡村利用学校、农家书屋作为阵地，每周安排一节课专门讲解村规民约，并且通过“小手牵大手”活动，让村里的孩子们学习村规民约。二是通过顺口溜、戏曲、小品、大鼓书等形式生动的表达村规民约的内容，使其通俗易懂，深入人心。枞阳鼓书是一种民间艺术，近年来枞阳人民利用鼓书传唱国家政策，也可以利用大鼓书这种艺术形式宣传村规民约。三是建立宣传栏、展览室，设立文化墙、村口牌等宣传阵地，浮渡村的村规民约随处可见，有的写在村口牌子上，有的写在文化墙上。四是通过微信、QQ建立专门公众号加强对外出村民的宣传，提高外出人员的认知程度。

（二）完善村规民约的内容

首先，内容合法。村规民约的内容要以国家法律为依托，不能与国家法律法规相冲突，充分吸收国家法律政策的治理思想，尊重村民的各种基本权利。其次，重视道德约束，村规民约作为国家法律的补充，主要体现在道德约束，既化解矛盾，又传承优秀文化，在乡村文化衰落的背景下，村规民约在内容上继续吸收本地优秀的乡村文化，使本地传统优秀文化得以发展和弘扬。浮渡村的《浮渡民约》共320字，展现出了浮渡村的悠久文化，注重礼仪的乡风文化。再次，内容科学合理，一是注重权利和义务相结合，村规民约不仅有村民履行义务的内容，也要有享受权利的内容，增强村民在村庄治理中的认同感和参与感；二是有针对性，要根据村民以及村庄经济社会发展的需要，制定出符合村庄实际的村规民约。最后，奖惩措施相结合，一是对于违反村规民约的村民，主要通过批评、教育的方式进行惩罚，惩罚方式不能过度，以引导为主、处罚为辅。二是对于表现好的村民进行鼓励和奖励，发挥榜样的力量，精神鼓励主要包括公开表扬、表彰等方式，浮山镇村每年开展“兴旺文明之家”评比活动，对获奖者家门前统一挂牌，村民积极性非常高，以获奖为荣。在物质上的奖励可以采取优惠政策倾斜等方式。

（三）完善村规民约的执行监督

现代村规民约发挥治理功效，必须健全执行的保障体系。一是加强村规民约的执行监督，村委会作为监督执行主体既要恪尽职守，又要广泛动员村民及各种自治组织参与；加强村规民约的组织保障，在订立各种村规民约的同时，成立组织，明确责任。二是做好村规民约的评估、修订，随着我国实施乡村振兴战略的提出，乡村经济社会不断发展，面对不断变化的环境，村规民约不能一成不变，要适应乡村社会的变化与时俱进。浮渡村的村干部和全体村民根据时代的发展不断的转变观念、解放思想，为了更好的解决村庄的问题和矛盾，及时修订，为村规民约注入了新的生命力，为村庄社会治理发挥了巨大的作用。

（四）发挥各主体的作用

村规民约要在乡村治理中发挥其应有的作用，在其建设中需要各主体广泛参与、共同努力。

1.发挥乡镇政府的作用。乡镇政府要高度重视村规民约的制定工作，枞阳2019年开展村规民约“大体检”行动，要求2020年所有村普遍制定务实管用的村规民约，首先，做好村规民约的备案工作。其次，进行专业指导，确保其合法性、科学性以及文字表达的准确性。最后要做好村规民约的审查、监督和宣传工作，对不合法、不合理的内容及时指出并且纠正。

2.发挥村集体、村民、现代乡贤的作用。首先，发挥村集体的作用，村委会在村规民约的制定和执行中要坚持公平、公正、公开的原则。其次，村民积极参与，在制定环节，村民积极参与，在执行中，村民不仅要自觉遵守，还要维护其地位、威严，对违反者要及时制止。最后，发挥现代乡贤的作用，挖掘乡村现有的乡贤力量；搭建乡贤参与乡村治理平台，支持、鼓励在外的乡贤参与村规民约的制定、执行和宣传的工作。

结语：村规民约是乡村自治制度的规范依据，现代村规民约融合了国家法律政策，传承了以儒家伦理道德为核心的中国优秀传统文化，枞阳要以村规民约作为贯彻“三治相结合”的治理理念的抓手，助力乡村振兴战略的实施。