农村学校闲置校舍综合利用的路径探析

冉泽炳 重庆市丰都县委党校

近年来，随着城镇化进程的持续推进，农村居民不断向城区转移集聚，农村学龄人口逐年减少，中小学校舍逐步出现空置情况，资产流失资源浪费较大，安全隐患和社会风险较大，社会关注度较高。如何合理处置和利用闲置校舍，加大统筹发展力度，已经成为当前教育改革发展不容回避的问题之一。

一、校舍闲置的基本情况

自20 世纪90 年代以来，城区购房、进城务工、子女就学等情况开始出现，农村学生开始流向城内或经济发达地区；进入21 世纪之后，城镇化进程开始加快，农村常住人口不断减少，农村适龄学童急剧减少，教育主管部门不得不随之调整学校布局，对农村小学启动实施“撤点并校”“合校设点”，校舍闲置情况开始不断增多。从2010年起，重庆市丰都县呈现“高中向县城集中、初中向片区（中心镇或大镇）集中、小学向镇政府集中”的趋势，全县的村级小学、完小生源加速减少、学校加速停办，校舍闲置数量迅速增加。

对比1990 年统计的数据，到2010 年左右，全县村小学减少率在95%左右；到2018 年年底，全县80%以上完小撤并；“撤区并镇”前乡政府所在地初级中学90%以上撤并或降格办学。截止2019 年12 月，不含已被各种形式处置的校舍，全县还闲置学校52 所，其中教学点(含村小)32 所、完小15 所、初中5 所，总占地115991.3 平方米、校舍建筑面积40361 平米。

目前，小学和初中生源从农村流向县城区、中心镇的趋势并未减缓，80%以上的农村家庭已到县城或当地政府所以地购房，其目的就是将子女送到县城区等条件更好的地方就读，如果不是各学校严格执行“三对口”入学政策，农村生源流向城区速度还将大大加快。据此推断，农村中小学学生数量还将不断减少，其完全小学的闲置数量还将增加，乡镇中心小学和初级中学的规模还将进一步减小，其校舍闲置数量还将不断增加。

二、存在的主要问题

（一）校舍闲置较多

从20 世纪90 年代开始对闲置的校舍进行了相应处置，但由于“边处置边闲置”，至今仍有大量校舍资产闲置。从前期处置情况来看，有的已经出售，有的已经出租，有的移交村委会办公使用，这3 类情况仅占了40%左右；但有的任由村民使用，有的完全闲置，这两类情况占了60%左右。这些校舍处置利用率太低，废弃荒置损失严重，形成大量资源浪费。

（二）资产流失严重

由于闲置校舍长期无人看管，一部分校舍被村集体自然使用，其手续程序不规范、不严格；有的校舍当地村民占用的现象也时有发生，没有任何手续和程序；更有部分校舍因为年久失修，已跨塌损毁，自然灭失情况十分严重。同时，在原有校舍资产的出售或出租等处置过程中，未完全按照国有资产处置程序进行处置，导致有的校舍被低价出售或出租，其处置使用效益不高，资产不同程度地流失。

（三）管理维修困难

绝大多数闲置学校存在无人看管过问、无人维护修缮、监督管理不善的情况，学校的监督管理责任未落实，人员未明确，工作未到位，没有进行巡视巡查，管理机制未落实，任其闲置荒废或自然损毁。究其客观原因，主要在于两方面：一方面，闲置校舍大多地势偏远、交通落后，且建筑年代久远，管理维修成本较高，维修价值意义不大；另一方面，县财政也未作专项经费预算，属地学校也无资金进行维修改造，使管理维修成为无米之炊，致使无人管理、无力维修。

（四）安全隐患突出

因长期闲置和无人看管维护，部分闲置校舍破烂不堪，损毁严重。有的房屋已经倒塌灭失，有的房屋成为断垣残壁，有的房屋属D 级危房，有的围墙已严重偏斜，有的院坝杂草从生，安全隐患较为突出，为当地群众的安全稳定埋下较大隐患。同时，有的当地群众私自在校内堆放柴草，也存在失火可能；更有群众把教室作为牛羊圈舍，在里面系牛圈羊，一旦发生事故，则易引发社会风险，影响学校正常教学秩序和社会稳定。

（五）权属关系不明

因分级办学、分级管理等历史原因，存在校舍与土地权属不同、权属不明、资产性质不清的情况。大多学校并未已办理产权证，处置时也有障碍。同时，前阶段在处置时未完全兼顾各方利益，存在当地村社及村民相互争利、矛盾争议较多的情况，为顺利处置留下后患和阻碍，形成闲置校舍“处置难”。

三、问题的成因

（一）制约因素较多

大量的农村学校闲置，既是经济社会向前发展的必然结果，也是历史发展到一定阶段的客观产物，有其深重的历史原因和现实因素。由于受其土地权属限制和投入主体不同等客观因素的制约，使得闲置学校的处置成为“牵一发而动全身”的难题，容易引发当地村集体、村民与教育部门之间的矛盾。为此，大多学校宁愿校舍资产闲置，也不急于处置。

（二）重视程度不够

近几年来，教育系统大力推进了教育发展改革、城区子女入学、创建均衡教育等重点工作。但在闲置学校的管理和处置上，县乡政府、属地学校的思想重视程度不够，工作力量投入不足，相关工作未到位，致使闲置学校资产长期闲置浪费。同时，虽然城区学校学位非常紧张，难以满足人民群众需求，但未通过处置闲置学校、盘活闲置资源来增加财政收入。

（三）处置依据乏力

虽然国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21 号）、教育部印发了《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》（教基〔2006〕10 号）等，但是对闲置校产处置仅有原则性规定，并无具体指导意见。重庆市也未出台规范明确的管理办法，各地都是结合地方实际摸索试行。由于没有政策依据作支撑，使得处置中存在主体不明确、程序不规范、方式不统一、利益分配不一致等问题，使得闲置学校处置成为一道难题。

（四）利用方式单一

在目前处置中，大多采用的是出售或出租方式，不具备出售或出租条件的一般任其闲置荒废。既不能激活沉睡的资源，发挥应有社会的价值，也不能通过合理处置获得收入，以解决教育基础设施投入经费不足的问题。处置中，在结合当前农村产业发展、乡村振兴、医疗、文化、养老等社会公益事业等方面进行处置的创新力度不大，大胆探索不够。在如何结合当前农村土地复垦、形成地票交易上推进乏力，以致于闲置率太高。

四、对策建议

（一）全面清产核资确权

应由教育主管部门牵头，对闲置校产进行全面的清查统计、核实查对、登记造册，以尽快摸清底数，建立闲置校舍校产档案资料和处置销号台帐。在清理核实中，应尊重历史，明确学校的土地、校舍、设备等产权属性，确定处置后的利益主体，为依法合理顺利处置奠定基础。同时，对村民私自占有的校舍，应组织协调限时清退。

（二）精心规划教育布局

教育主管门应结合乡村振兴战略的实施，立足长远发展变化，精心制定教育发展布局规划，精准确定需要“长期保留、统筹使用”的闲置校舍，为将来乡村振兴留足教育发展空问题，不搞简单的“一拆了之”和“一卖了之”，防止“现在拆、将来建”，杜绝重复投资建设。

（三）出台处置管理办法

应组织相关部门抓好调查研究，结合前阶段处置工作的经验教训，借鉴周边地区的模式方法，提出具体的对策建议，形成具体地指导意见。在办法中，应明确管理处置的责任部门和处置的工作责任、处置程序、处置原则、处置方式、利益分配等，构建处置工作机制，稳妥、规范、有序进行处置。

（四）落实监管修缮工作

对将继续用于教育教学、社会公益事业等确需保留的闲置校点，应由教育主管部门牵头，落实管理工作人员，督促落实管理责任，进行定期巡查、定期核对、定期报告，做好看护管理工作。同时需筹措经费，组织维护修缮，防止出现安全隐患，确保闲置校舍资产不流失、不损毁。

（五）科学合理分类处置

对荒弃闲置的校舍，有的可继续用于教育事业，有的可划转用于村级公益事业，有的可公开出售或出租，有的可开展房屋复垦地票交易。对于部分房屋已经灭失，但在“二调”图斑上还存在的闲置校舍，所在村社能够证明，教育部门固定资产库资料中能够查核的，“应按照复垦项目进行立项处置”，以实事求是予以处置。

（六）完善利益分配机制

在处置时应统筹兼顾各方利益，最大限度减少社会矛盾，降低社会风险，畅通处置渠道。对国有土地上的校舍，其处置收入应全额用于教育投入。对于集体土地上的村小学，纳入土地复垦形成“地票”交易后的收入，可参照地票制度规定，确定一定比例分配给村委，用于村集体举办社会公益事业，以避免“一刀切”模式带来的潜在社会风险。对于通过出售或出租的村小学，也可按一定比例分配给村集体，用于支持社会公益事业。