亲历浦东开发开放首部地方性法规的制订出台

[口述前记]侯旅适，1930年9月生。历任上海市人民政府副秘书长、市政府研究室主任、上海经济研究中心主任等职。1993年2月至1996年2月，任市人大财经委员会主任委员，主持《上海外高桥保税区条例》的制定工作。

自20世纪80年代中期起，我在上海市人民政府工作，从事调查研究、政策制订及报告文稿的起草等，为市领导重大决策提供咨询和参考。从1993年开始，我担任市人大财经委员会主任委员，到1996年从工作岗位上退下来。可以说，我有幸先后在政府和人大的工作岗位上见证了上海浦东开发开放这项重大战略从酝酿形成到启动实施的整个经过。在这当中，令我印象最为深刻的一件事，莫过于历经两年多时间牵头起草了浦东开发开放的第一部地方性法规——《上海外高桥保税区条例》（以下简称《条例》）。

呼之欲出：首部立法聚焦外高桥

1990年4月18日，时任中共中央政治局常委、国务院总理李鹏同志亲临上海，代表中共中央、国务院宣布，党中央和国务院同意加快开发浦东，在浦东实行经济开发区和某些经济特区的政策。在这之后，浦东新区总体规划制订出台，基础设施建设大规模推进。短短几年时间内，包括南浦大桥、杨浦大桥、杨高路等在内的第一轮十大基础工程相继建成并投入使用，陆家嘴、金桥、外高桥、张江等重点功能区初具雏形，浦东大地迎来了历史性变化，经济的跨越式发展指日可待。

浦东的迅速崛起是中国改革开放进程中最引人关注和影响深远的大事之一，也是上海及整个長江流域改革发展进入新阶段的重要标志。然而开发开放浦东是一项全新的战略任务，随着各项政策措施深入实施，改革和开放力度持续加大，必然会遇到的许多新问题，如土地使用和转让、外资企业经营管理、怎样更好与国际接轨等需要突破，而这些都离不开法律的保驾护航。当浦东开始由大规模基础设施建设为主，逐渐转入基础开发和功能开发并举的阶段时，有越来越多的人大代表和关心浦东发展的人士向市人大进言：浦东开发开放要持续稳定向前发展，重点功能区要出形象、出功能、出效益，特别是要能体现与国际接轨，就必须健全和完善法律法规体系，充分发挥法制的规范和保障作用。“浦东开发开放必须与立法同行”逐渐成为全市上下的共同关切。

事实上，“法规先行”一直是贯穿浦东开发开放全过程的指导方针。早在1990年，针对海内外人士对浦东开发开放存在的疑问和不解，时任上海市委书记、市长朱镕基同志就要求浦东开发开放的首批立法必须以中文和外文同时对外公布。在当年9月，就有包括《关于上海浦东新区外商投资企业审批办法》《关于上海浦东新区规划建设管理暂行办法》《上海市浦东新区土地管理若干规定》《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》等在内的一大批规范性文件公开发布，并且同时发布英文稿、日文稿。遗憾的是，这些《办法》或《规定》大多属于地方政府规章或“红头文件”，在法律效力及执行的权威性上存在一定争议，这也令各方人士特别是外商投资者心存疑虑。

就外高桥保税区而言，我记得《上海市外高桥保税区管理办法》（简称《管理办法》）也是在1990年9月公之于众的，而当时距离外高桥保税区获得国务院批准成立，才过去短短三个月时间，应该说其制定发布还是很及时的。第二年（1991年）6月，国家海关总署又发布了《对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》（简称《海关办法》）。有了这些规范性文件，让初创的外高桥保税区工作初步做到了有章可循，对保税区启动建设、促进开发、吸引投资等起到了积极的作用。但由于《管理办法》诞生在外高桥保税区刚刚起步之际，它对保税区的定性和定位还不够准确，没有理顺外高桥保税区的管理体制，同时在内容上也难以适应和满足保税区开放度日益扩大、功能不断丰富的实际需求。

作为市人大在财政经济方面的常设专门工作机构，市人大财经委员会肩负起了为浦东开发开放立法研究等方面职责。1994年8月，我们开展了一次关于立法计划的集体讨论。讨论中，委员们一致认为，为促进浦东开发开放、加速功能提升，必须迅速启动立法工作。但是选择哪里作为“切口”比较好呢？我们首先想到的就是外高桥保税区。作为浦东开发开放的一扇重要“窗口”，外高桥保税区在整个浦东地区的开放度最高，对于法律法规的需求当然也是最为迫切的；反过来说，由于外高桥保税区最具代表性，通过为保税区立法来求突破，就好比抓“牛鼻子”，能牵一发而动全身，以点带面效果最好。

于是我们向市人大常委会作了报告。获得同意后，我们迅速成立了法制建设联合调研小组，由我担任组长；两位副组长中，一位是时任上海市人民政府法制办公室主任谢天放同志；另一位是时任中共浦东新区工作委员会副书记、浦东新区管委会副主任，同时兼任外高桥保税区管委会主任的胡炜同志。这个由市人大财经委牵头，市政府法制办、外高桥保税区管委会、市外经贸委、浦东新区法制办、外高桥保税区管委会、市人大常委会法制研究室等多部门联合组成的调研小组成立，标志着为外高桥保税区制订地方性法规的工作正式启动了。

对标国际：纵横全球的大调研

我们当初选择对外高桥保税区进行立法，没有任何先例可以遵循，实际上是挑了一块“最难啃的硬骨头”。然而，不管怎么艰难，我们责无旁贷，要为立好这个法而努力。就是为了这个信念，调研小组的成员们默默地开始了为期两年多的漫长工作。首要任务是“由内而外”分层次开展调研，尽可能多地掌握第一手资料，吸收国内外经验，为外高桥保税区立法打下良好基础。

第一步，我们先立足外高桥保税区内部进行调查——先后召开了多次专题座谈会，听取区内中外资企业（包括贸易公司、加工企业、仓储企业）以及有关职能部门（包括保税区管委会、上海海关以及市政府相关职能部门等）对保税区立法的意见和建议。大家普遍反映，外高桥保税区经过这几年的努力，在基础设施建设、吸引外资和树立形象等方面日臻完善，其中的有效做法和成功经验很有必要通过立法来加以固定化。但保税区在实际运作中存在的不足也是显而易见的，比如，对于保税区的性质问题，大家觉得莫衷一是——作为一个封闭式的综合性对外开放区域，保税区同一般的经济技术开发区究竟有哪些不同？相较于普通行政区又有哪些优势？谁也说不清楚。保税区的管理体制也是一大问题：区内的一些中外企业问我们：如果有事找保税区管委会，究竟哪些事是管委会能说了算的？管委会也问我们：不能决定的事，是不是需要先上报浦东新区，再由浦东新区上报市政府审批？企业和部门提出的问题，背后反映的是外高桥保税区成立若干年来在实际运作中遇到的困境，也将原来《管理办法》中缺乏关注、没有予以明确规定的一些事项为我们作了提醒。这些正是需要通过此次立法来予以解决或加以完善的重要事项。

1996年8月12日，在市政府会议室里，时任上海市委副书记、市长徐匡迪同志和其他几位市领导一起，听取了我们起草小组关于《上海外高桥保税区条例》（草案）起草工作的专题汇报。在会上，我就保税区性质、名称、行政管理体制、海关监管方式、港口管理体制及少数超前性质条款等6个方面主要问题作了重点汇报。汇报过程中，徐匡迪市长和其他领导不时地插话，对《条例》草案中的一些细节提出自己的看法，对其中的一些问题进行修正。徐市长在最后的总结发言中指出，《条例》的调研起草抓住了一个好时机，现在保税区政策已水落石出，我们及时制定法规，这样会使外商放心；《条例》的立足点正确，采取不抵触原则，有利于《条例》尽早出台；这部《条例》可操作性强，不是墨守陈规，而是向前推进，理顺保税区内管理体制，有助于保税区效率的提高，方便外商投资；要求按照法定程序建议将条例草案提请市人大常委会进行审议。听到徐市长对《条例》草案的充分肯定，我们与会的起草小组成员感到，经历这么多个日日夜夜的艰辛努力，终于看到了胜利的曙光，太不容易了！

但没过几天，我那颗放下的心又被提到了嗓子眼——就在《条例》草案准备报请市人大常委会审议之前，我反复阅看了文字，回想起之前对稿件进行修改讨论，每一次开会讨论中，上海海关提出的修改意见最多。这可以理解，毕竟保税区是海关特殊监管区，海关是实施监管职责的重要部门。所以，对于他们提出的许多意见我是让步的，但在有些问题上我是一再坚持的；许多意见他们后来也没再提起，似乎是同意了。在《条例》草案的51条中，涉及到海关的条目不下10条，从中体现出保税区监管方式的重要性。我不禁想到，海关系统实行的是垂直管理体制；对于成文的《条例》草案，上海海关是同意了，也作出让步了，但是海关总署会不会提出不同意见呢？在《条例》起草修改过程中，我们只是跟上海海关打交道，并没有跟海关总署打过交道呀！这么重要的《条例》，要是在市人大这里通过后，再遭到海关总署的否定，那可如何是好？我越想越觉得不踏实，《条例》提请市人大常委会审议前，要尽快向海关总署作好沟通和报告才行。

就这样，我找到胡炜同志，拉着他和我一块儿去北京——胡炜同志之前和海关系统打过交道，也比我更加了解海关的工作业务。这一路上我的心情真可谓是“七上八下”——辛辛苦苦搞了两年了，千万不能功亏一篑呀！见到了海关总署领导后，我向他们介绍了《条例》制订经过，对上海海关在《条例》制订过程中给予的支持和帮助表达了感谢。之后，我便小心翼翼地提出那些争议比较大的条款，并且使用容易让对方接受的语气、措辞，恳请海关总署领导对我们上海立法工作理解、支持……可我还没说上几句，胡炜在一旁就插话提醒我，意思是不需要再讲下去了，这些事情他们都知道的。我刚开始还觉得纳闷，后来胡炜告诉我说，其实每一次我们跟上海海关讨论之后，上海海关都会向海关总署请示或汇报；在得到上级同意或反馈意见之前，上海海关是不能轻易答应或答复我们的。换言之，上海海关向我们表达的意见建议，实际上就是海关总署的意见建议；上海海关在参与我们讨论时作出的决定，都是事先征得上级同意的。海关总署同外经贸部、人民银行、税务总局等国家有关部委，都是通过他们的下级部门或设在本市的派出机构共同参与到《条例》制订修改过程中，从逐步理解、增进认同到最后给予我们有力支持。这样一来，我终于放心了。

六大特点：助力保税区建设发展

经过两年半的调研起草工作，《上海外高桥保税区条例》终于在1996年12月19日经市十届人大常委会第32次会议审议通过，自1997年1月1日起实施。就在《条例》正式实施前两天，1996年12月30日，市人大常委会和市政府还联合举行了一场新闻发布会，时任市人大常委會副主任沙麟、副市长赵启正在会上向中外记者介绍了《条例》制订起草等相关情况，并对《条例》给予了充分肯定。我们作为《条例》的起草组成员，都为能够圆满完成这项艰巨任务而感到喜悦和欣慰。

那么，新出台的《条例》与1990年的《管理办法》以及1991的《海关办法》相比，究竟有哪些突出特点呢？我们认为，除了法律地位有差异、法律效力不同外，就其内容来看，《条例》有六大鲜明特点。

一是对保税区的定性更加准确。《条例》第二条明确提出，外高桥保税区（对外译称“自由贸易区”）“是设有隔离设施的实行特殊管理的经济贸易区域。”这就意味着该区域是一个有明显边界线的经济贸易区；对它实行的特殊管理不同于国内一般经济技术开发区或普通行政区，主要表现为：“货物可以在保税区与境外之间自由出入，免征关税和进口税环节，免验许可证件，免于常规的海关监管手续。”这正是符合世界贸易组织（WTO）所极力倡导的贸易自由化政策之精髓。

二是对保税区功能开发的定位更加明确。我们通过考察，看到各国自由贸易区五花八门，但是对于自贸区究竟是干什么的，总算是有了比较清楚的认识：从事国际贸易和一些仓储、货运等业务，而不是专门搞生产、搞加工。当然，国外自贸区也都有工厂，也可以从事一些加工业务，但是“以贸易为中心”是它们的核心要义。这是我们出国考察很重要的一条收获。所以我们在《条例》第三条中明确：“保税区主要发展进出口贸易、转口贸易、加工贸易、货物储存、货物运输、商品展示、商品交易以及金融等业务”，着重突出了“贸易、仓储、运输”等功能。这样，保税区功能开发的定位就更加明确了。

三是海关对保税区的监管更加符合国际惯例。《条例》第九条明确规定：“对保税区与境外之间进出的货物、物品以及保税区内流转的货物实行备案、稽核制度”，并且取消了原《管理办法》中“目的在于销往非保税区的货物不得运入保税区”的内容。这就使海关对保税区的监管更加符合国际规则与国际惯例。

四是将保税区的行政管理体制基本理顺。多年实践证明，如果外高桥管委会的行政体制不理顺，会给保税区发展带来负面影响。如今，《条例》第七条规定，外高桥管委会“是市人民政府的派出机构，统一管理保税区的行政事务，实行独立核算的财政收支管理”“管委会主任由市人民政府任命”，实际上是给了外高桥管委会更大的独立自主权。《条例》实施后，外商来外高桥投资，要办什么手续，管委会能批的就批了，不能批的直接找市里的委办局去批，为保税区加快功能开发创造了新的有利条件。

五是保税区的经济运作规范更加完善。原《管理办法》对保税区内经济活动的规范不够明确、具体，给区企业的经营活动带来了诸多不便。而现在，《条例》第四章直接把标题定为“经营规则”，并围绕区内外贸易、货物存储、加工贸易、货物运输等方面作出规定；原来通过“内部文件”规定的政策，现在都在《条例》中明明白白地列出。

六是保税区的功能性框架基本形成。从长远来看，《条例》的制订实施，为外高桥保税区高起点、有目的、有规划、分步骤地推进功能开发搭起了一个基本框架，并且为今后保税区向着国际上规范的自由贸易区逐步迈进，留下了充分扩展的空间。

《上海外高桥保税区条例》推动外高桥保税区的管理和运行进一步踏上规范化、法制化、公开化轨道，在世界上树立起中国保税区的新形象。这正是我们经过辛勤工作的共同期盼。《条例》正式实施仅3个月时间，外高桥保税区内出口加工项目外资量较上年同期增长了2.5倍，已投产的加工企业出口额较上年同期增长近三成；《条例》正式实施1年零2个月，外高桥保税区迎来了浦东新区第5000家外资企业的落户——1998年2月，全球500强企业之一的美国MOLEX公司在外高桥保税区投资建立了上海莫仕连接器有限公司。今天，在外高桥保税区的这片土地上，中国（上海）自由贸易试验区建设正如火如荼。衷心希望上海、浦东和外高桥都能牢牢抓住实施这一国家战略的重大机遇，不断书写改革开放新的篇章。