检察机关自行补充侦查制度研究

何胤霖

（四川大学 法学院，四川 成都610207）

检察机关自行补充侦查本质上是对公安机关首次侦查结果“不满意”而发动的。具体来说，在审查起诉过程中，如果公诉机关认为案件事实不清、证据不足，根据2018年《刑事诉讼法》第175条第2款规定，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行补充侦查，因此形成了一个以退回公安机关补充侦查为主、检察机关自行补充侦查为辅的补充侦查制度。①2018年《刑事诉讼法》第170条同时规定了对监察机关移送审查起诉的案件的处理办法，其中，检察机关认为案件需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查，即当前自行补充侦查制度不仅针对公安机关移送的案件，同样还有来自监察机关的案件。囿于实践中后者发生的情况较少，笔者缺乏可资研究的材料，且文章篇幅有限，故本文所讨论的检察机关自行补充侦查仅包括来自公安机关所移送的案件。实践中，检察机关决定退回补充侦查的，应当提出书面意见（俗称“开方”），连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查。公安机关应当对案件事实、证据和定性处理意见进行认真全面的审查，对人民检察院的退回补充侦查意见进行分析研究，根据不同情况作出不同处理（俗称“抓药”），[1]从而形成一种“开方—抓药”的补充侦查模式。

然而，从实践经验来看，一方面，检察机关退回补充侦查的案件数量占到了公安机关移送审查起诉案件总数的20%至30%，②例如，杨永华、王秋杰的研究显示，2010至2012年间，北京市大兴区人民检察院公诉部门共受理案件4124件，第一次退回补充侦查1237件（30%）。参见杨永华、王秋杰：《审查起诉阶段案件退回补充侦查实证分析》，《人民检察》2013年第20期。徐航的研究显示，2000-2004年间，北京市检察机关审查起诉期间退回补充侦查的案件比例在21-28%之间。参见徐航：《退回补充侦查制度的实证分析——以审查起诉环节为视角的观察》，《中国刑事法杂志》2007年第3期。公安机关补充侦查却效果不彰，甚至被异化为“案件消化”“借办案期限”的手段，[2“]开方”者与“抓药”者之间矛盾冲突不断。面对这一窘境，大多数研究者的视角一如当下的司法实践，主要局限于对退回补充侦查制度进行治标不治本的完善，如对退回补充侦查决定进行程序控制、从程序上实现退回补充侦查决定的司法化[3]等等。另有研究者将退回补充侦查制度置于检警关系视野之下，认为应当通过完善公诉引导侦查机制，提高案件侦查质量，从根本上降低审查起诉环节的退回补充侦查率。①叶炼、吴功等：《审查起诉环节退回补充侦查应重点解决六个问题》，《人民检察》2013年第21期；韩丹、刘大伟：《检侦关系改进论——以公安机关考核机制对退回补充侦查的影响为视角》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2011年第5期。另一方面，检察机关自行补充侦查在司法实践中极其少见，以致自行补充侦查制度沦为“沉睡”的条文。

在本文看来，对当前退回补充侦查制度予以进一步的完善固然是一条可行的出路，但这一出路绝非唯一，或许更符合现实需要、契合当前检警关系发展方向的，是关注如何利用检察机关自行补充侦查这一“沉睡的条文”。有鉴于此，笔者将对当前退回补充侦查制度所存在的流弊进行分析，在此前提下，从实践与理论两个维度尝试论述检察机关自行补充侦查的可能性与必要性，进而为缓解当前补充侦查制度的矛盾、走出实体与程序上的困境提供建议。

一、退回补充侦查的实践检讨

（一）实体功能有限

理论上，衡量退回补充侦查制度实体效果的最好指标是案件重新移送审查起诉之后的起诉率。重新移送审查起诉后的起诉率越高，退回补充侦查的实体效果越好，反之则越差。根据《刑事诉讼法》第176条的规定，检察机关对犯罪事实清楚，证据确实、充分的案件应当提起公诉，但从认识论的角度而言，实践中必然存在一些无法达到这一要求的案件，否则就不会有无罪判决的情形。如果一次退回补充侦查之后被二次退回补充侦查，或者被人民检察院作不起诉处理，则可认为退回补充侦查的实体效果有限，未能达到提起公诉的证据要求。实践中确实存在部分案件由于种种原因而导致公安机关无法查明具体的案件事实，因而有可能在一定程度上导致退补次数增加，但是无论如何这种类型的案件始终都是极少数，无法从整体上导致退补率畸高这一现实。易言之，实践中绝大多数予以退回补充侦查的案件仍旧是侦查机关存在实体认知方面的欠缺而导致的。

从侦查主体的角度来说，退回补充侦查虽然是对侦查机关工作存有欠缺而不满的一种表达，但这与上诉审法院将案件发回原审法院进行重审不可同日而语。按照《刑事诉讼法》的规定，后者必须另行组成合议庭对案件重新审理；而案件在退回到公安机关后，为确保侦查效率等，将依旧由原班人马完成补充侦查工作，甚至是二次退回的案件侦查主体也未有任何变动。这就决定了在首次侦查中所形成的思维定势与侦查方向，极有可能原封不动地被保留到补充侦查工作当中。不难看出，这种认知与思维上的固定化直接导致了补充侦查沦为叠床架屋的工作，从而解释了实践中退回补充侦查的案件比例畸高的问题。

（二）程序功能异化

退回补充侦查在程序方面所发挥的功能同样产生了异化，被检察机关策略化为一种“利益保障机制”。[4]一方面，根据《刑事诉讼法》的规定，对于公安机关侦查终结的案件，审查起诉期限最多只有一个半月，而退回补充侦查的时间每次都有一个月且可以退回两次，也就是说，退回补充侦查在无形当中为审查起诉工作带来了长达两个月的延长时间；另一方面，实践中检察机关在对特定案件的处理上往往会承受来自各方面强大的压力，对于未达到起诉标准的案件无法直接作出不起诉的决定。根据《刑事诉讼法》的规定，对于经过二次补侦的案件仍未达到要求的，只能不起诉。如此，很多情况下检察机关明知退回补充侦查也无济于事，依旧选择二次将案件退回，以实现对这类案件的“内部消化”，缓解自身压力。即使是那些退回两次后仍无法达到起诉标准的案件，检察机关通常也不会直接作不起诉处理，而是采用建议公安机关撤销案件的方式予以替代。不论是为了避免对自身考评造成负面影响，还是为寻求日后工作上的配合，公安机关往往乐于接受检察机关的撤案建议。以北京市为例，2002年全市捕后撤案108件共158人，公诉机关建议撤案105件共153人，占96.8%；2003年撤案119件共143人，公诉机关建议撤案113件共135人，占94.4%；2004年撤案127件共144人，公诉机关建议撤案117件共131人，占91%。[5]而北京市顺义区人民检察院2002-2004年不起诉案件数量仅为1件共1人、0件共0人、3件共3人。[6]两组数据的巨大反差足以让我们推定，相对于作出不起诉决定，检察机关似乎更愿意通过让公安机关撤销案件的方式来实现案件的终局性处理。

（三）衍生检警矛盾

退回补充侦查原本讲求的是检警双方共同发力形成配合，但是在实际运行过程中，检警两家却“各自为政”：检察机关在开出补充侦查提纲之后，对于接下来的侦查工作不闻不问，公安机关对补充侦查提纲的要求也往往是敷衍了事，实践中多以出示“情况说明”作为对检察机关的答复。

在以侦查为中心的刑事诉讼结构下，公安机关地位及重要性之畸高，致使其相对于检、法具有强大的优越感。通常检察机关根本无法对公安机关形成有效的监督，后者在相当程度上处于一种“监督真空”的状态，从而导致配合补充侦查工作前提条件的缺失。此外，因为“学养与思维方式不同”等原因，[7]检警之间在深入交流方面也存在阻塞。例如，“抓人破案”一直是公安机关侦查工作的导向，而“证据定案”是检察机关工作的基本要求，二者在证明标准与证据标准方面的差异导致了这种阻塞的存在，进而影响了退回补充侦查工作中的双方交流。此外，在刑事诉讼的程序流转中，作为“被加工”对象的嫌疑人在每一个阶段都会呈现出不同的样态。在进入刑事诉讼程序伊始，嫌疑人还以一种较为“原始”的状态来面对侦查人员，后者即可凭借嫌疑人的一些行为、言语方面的特征结合积累的侦查经验来形成自己的内心判断。当案件进入审查起诉阶段之后，经过“加工”之后的嫌疑人较最初面对侦查人员时的慌乱与紧张，已经开始变得适应包括讯问在内的一系列刑事诉讼程序，呈现在检察人员与侦查人员面前的嫌疑人完全有可能是两种样态。由于侦查与起诉完全隔离，公诉部门作出决定的依据只有“冷冰冰”的侦查案卷，所以在关于内心确信方面，检警之间往往存在较大的偏差，从而导致二者的配合不能。

二、可行性：检察机关自行补充侦查的制度设计

从前文的分析可以看出，当前退回补充侦查制度事实上已经陷入类似于“内卷化”的状态。在找出问题存在的根源之前，任何旨在仅对这一制度本身进行完善的办法都有可能无法收获期望的结果。在笔者看来，缺乏侦查过程的引导、监督是退回补充侦查制度存在诸多流弊的根本原因。单单依靠公安机关自身的建设以对自己进行引导、监督，显然违背逻辑也无法完成。针对这一点，笔者以为，检察机关自行补充侦查为我们提供了仅对退回补充侦查制度进行修葺以外的全新思路。

（一）适用范围

对于自行补充侦查来说，在当前检察资源较为紧张的情况下，必须确定检察资源所利用的方向，也就是先要确定自行补充侦查的适用范围。综观理论界，大多数论者认为检察机关仅在“案件主要事实已经查清，仅需要查清个别细节、事实”的情况下可自行补充侦查。①参见兰志伟、陈亮：《补充侦查制度检视与完善——以河北省石家庄市桥西区人民检察院为考察样本》，《河北法学》2012年第8期；黄烨：《论补充侦查制度》，《中国刑事法杂志》2005年第4期；李建澄：《论我国刑事诉讼中补充侦查制度的完善》，《湖北警官学院学报》2012年第1期。笔者以为，大多数研究者认可的原因或许在于考虑到了当前检察机关在人员设备、侦查水平上的难处，但其在逻辑上似乎值得推敲：既然公安机关已经将主要的案件事实查清，那为什么会剩下一些细节没有查清？易言之，既然连公安机关都无法查清细节事实，单纯依靠检察机关自行侦查就能查清吗？

在笔者看来，关于自行补充侦查需要厘定的一个关键概念是如何“补充”。检察机关自行介入补充侦查工作，主体上的“补充”是其应有之意，但更为准确的解读应当是强调侦查思维的“补充”。检察机关与公安机关在侦查业务水平、设施配备等方面存在较大的差距，直接将案件补充侦查的主体完全置换为检察机关或许无法得到令人完全满意的结果，因而从主体上的“补充”这一层面来说，检察机关自行补充侦查在一定程度上仍需要公安机关的配合。但若从补充侦查的目的——顺利提起公诉来看的话，则无法满足于主体层面上的“补充”。易言之，主体层面上的“补充”并非自行补充侦查工作的核心要义，真正关键之处在于侦查思维、方向、合法性等方面的“补充”。此时，这一维度上的“补充”又可具体化为证明体系与证据标准的提高，因为如前所述，自行补充侦查工作的最终目的是要服务于检察机关的审查起诉，即通过检察思维的补充，使得侦查思维存在的不足得以弥补，从而达致顺利起诉的目的。

故而，既然自行补充侦查强调的是检察思维方面的“补充”，那么我们似乎就毋须对自行补充侦查所适用的案件范围作出刻意的限制。因此，那种认为自行补充侦查仅能适用于“仅需查清个别细节、事实”的观点，似乎也就没有了立足之地。

（二）具体内容

如前所述，既然检察机关与公安机关在侦查能力等方面存在短期内无法弥补的差距，且自行补充侦查真正应当强调的是侦查思维方面的“补充”，那么，在侦查方式上，检察机关的自行补充侦查就应当有别于公安机关的前期侦查，具体来说，是一种侦查之上的“复侦查”或者间接侦查。

1.侦查引导：以完善证明体系为核心

从语义上理解，“引导”意味着指明一个大概的方向，与此对应的一个概念是“侦查指导”，后者意味着对侦查行为、手段与方式等方面已经给出了具体的要求。同时，相对而言，“侦查引导”并不具有一定的行政色彩。[8]对“侦查引导”与“侦查指导”进行区分的原因在于，不同于采用“检警一体化”模式的国家，中国语境下的侦查与检察是各自独立的权力系统，双方之间并不存在业务上的指导关系，强行要求检察机关对公安机关侦查活动进行“指导”，容易受到公安机关的排斥，致使检察权威被削弱或丧失；而“引导”侦查取证的目的就在于，在不对当前检警关系进行根本性变动的前提下，更有力地控诉犯罪和更有效地监督侦查，实现检警权力的优化组合。[9]

自行补充侦查中的引导可以分为两个层面：一是现实侦查方向上的引导；二是完善证据链条、提高侦查质量方面的引导。对于前者，具体现实侦查方向的引导更多是与侦查主体上的“补充”相对应的，但这种主体方面的补充，即现实侦查的引导，又受到检察机关在一般刑事案件上的侦查水平与能力的限制，因而这一层面上的引导固然是必需的，但并非最为核心的；真正需要予以引导的是后者，即公安机关侦查证据链条的完善与证明标准的提高两个方面，因为从根本上来说，引发检察机关对侦查工作不满进而开展自行补充侦查工作的源头在于公安机关的侦查结果在证据链条与证明体系上存在欠缺，这种欠缺是与审查起诉对于案件的总体要求相对照后形成的，但基于公检二者在“证据破案”与“证据定案”之间的差别，侦查结果与审查起诉的标准或许始终存在一定的差距，而完全要求公安机关自己予以补足又不具备现实的基础，既然如此，这部分的空隙则可以交由检察机关进行弥补。①例如，《最高人民检察院关于加强出庭公诉工作的意见》第3条便要求在重大、疑难、复杂案件中，“按照提起公诉的标准”，对收集证据、适用法律提出意见，监督侦查活动是否合法，引导侦查机关（部门）完善证据链条和证明体系。总的来说，侦查引导是检察机关自行补充侦查工作的核心与关键，但如何进行引导与引导的内容则需要进行再辨识，即自行补充侦查所强调的引导，是对公安机关证据质量与证明标准的进一步拔高。②需要说明的是，这种证据质量与证明标准的拔高并非意味着要求公安机关与检察机关在这两个方面上予以统一，事实上仅在证据标准方面公检存在统一的可能与需要，而对证明标准的统一则是不切实际且不需要的，此处的表述仅代表笔者认为公安机关的侦查在证据与证明标准上存在可以进一步完善的空间。由于与本文没有太大的关联，笔者在此并未展开论述，相关研究可参见熊晓彪：《刑事证据标准与证明标准之异同》，《法学研究》2019年第4期；冯俊伟：《刑事证据分布理论及其运用》，《法学研究》2019年第4期。

2.侦查监督：以实现参与性监督为关键

与证明体系的完善息息相关的另一个问题是如何确保公安机关侦查权力的合轨运行。本质上，侦查权是为了挽回犯罪对自由造成的损失，而侦查监督权是为了控制、避免和挽回侦查活动对自由的损失。[10]利用权力来监督权力，确保权力的合法运行是强化对侦查权监督的初衷与目的，[11]但结合以往检察机关对侦查活动进行监督的经验来看，一个显著的特点就是以事后监督、书面监督为主。造成这种局面的根源在于侦查与检察之间存在的隔阂。从制度设计上说，当前《刑事诉讼法》以及司法解释并未对如何打破侦检之间的藩篱给出更多的解决办法，似乎唯一可见的是第87条关于检察机关提前介入侦查的规定，但这一授权性规定的适用前提又被限定在了“必要的时候”，且仅限于“重大案件”。对于何为“重大案件”，相关司法解释给出了解答，③《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>的司法解释》第508条规定：具有下列情形之一的，应当认定为刑事诉讼法第二百八十条第一款规定的“重大犯罪案件”：（一）犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑以上刑罚的；（二）案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的；（三）其他重大犯罪案件。而问题的关键在于何种情况下是“必要的时候”。关于这一点，当前的司法解释均未予以确定，笔者在最高人民检察院与公安部联合出台的《关于依法适用逮捕措施的有关规定》中找到了可能的答案。根据这一文件的要求，提前介入侦查的前提条件是公安机关在认为需要检察机关派员参与重大案件的讨论的时候提出请求，尔后检察机关应当及时参加。④《关于依法适用逮捕措施的有关规定》第2条第2款规定：公安机关认为需要人民检察院派员参加重大案件讨论的，应当及时通知人民检察院，人民检察院在接到通知后，应当及时派员参加。参加的检察人员在充分了解案情的基础上，应当对侦查活动提出意见和建议。易言之，提前介入侦查必须以公安机关提出请求为必要前提，同时必须是在“重大案件”中。从实践经验来看，这种极为狭隘的适用前提实际上已经封堵了侦检沟通的唯一渠道，亦即刑事诉讼活动中侦检之间的阻塞并没有得到任何实质意义上的改善。在缺乏信息交互的前提之下，自然也就谈不上侦查监督的方法与效果了。

然而，自行补充侦查制度蕴含了对当前侦查监督局面进行改观的契机。在笔者看来，检察机关自行补充侦查对实现侦查监督的意义至少有以下几点：第一，侦查监督的渠道得以拓宽。相较以往单一且事实上无法发挥作用的提前介入侦查而言，自行补侦中的侦查监督无疑是一个全新的监督渠道，且这一监督方式并未受到任何在适用前提上的限制。更为关键的是，是否展开自行补充侦查是由检察机关自行决定的，即实现了从被动监督到主动监督的转变。第二，实现参与性的侦查监督。当前，我国检察机关对于审判与执行的监督基本上实现了动态监督，只有立案与侦查拘泥于事后监督。这种事后监督以审查性监督为主要甚至是唯一的方式，审查的对象主要是公安机关制作完成的卷宗材料。实践经验告诉我们，这种文字性的材料必然无法全面准确地复刻侦查活动全过程，遑论那种有可能涉嫌侦查违法的具体行为。因此，这种监督方式所取得的效益自然可想而知。与此不同的是，自行补充侦查中的侦查监督，由于检察机关成为了侦查主体的一部分，从而自身得以沉浸在具体的侦查活动当中，以一种亲历性的姿态更加生动地触摸公安机关的侦查过程，一改以往单纯依靠文字、间接的方式来实现监督的局面，实现由审查性监督向参与性监督的转变。[12]

（三）现实阻力

在将补充侦查的意涵与具体内容限定在完善证明体系与实现参与性监督后，我们不得不考虑这两项内容（主要是后者）在具体执行过程中可能遇到的阻力与困难。自行补充侦查相当于为检察机关开辟了一条新的侦查监督渠道，但这是仅就检察机关的现实需要而言的。对于公安机关来说，这无异于多了一份被监督的义务，进而提升了侦查活动过程中权力恣意现象被发现的可能。那么，如何解决在自行补充侦查过程或许会遇到的来自侦查机关的反感与抵触，就成为我们不得不面对的一个问题。这一问题的解决可以从“前提条件”与“事后制裁”两个方面入手。

首先，在前提条件上，自行补充侦查工作开展的初期，检察机关或许会遇到较大的阻力，因而可以考虑由省一级政法管理部门或者党委组织牵头，出台相应的文件办法，肯定检察机关自行补充侦查工作的正当性与必要性，同时确定自行补充侦查的实施细则，通过更高层级的权力认可，在侦检部门之间产生具有强制力的约束效应，进而解决自行补充侦查开展在前提条件上所可能遇到的问题。当然，这不仅仅是为了自行补充侦查的初期开展而考虑，对于今后自行补充侦查成为日常化、常态化机制亦具有关键作用。

其次，以不起诉权作为侦查监督的制裁手段。作为“检察机关监督引导侦查、调查依法进行的重要制度抓手”，[13]不起诉的权力一直被检察机关所忽略。原因在于，从规范层面来说，不论是起诉还是不起诉，按照《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第376条的规定，必须经过公诉部门负责人的审批，再报请检察长或者检委会决定。也就是说，具体案件的承办检察官并无直接决定起诉与否的权力，而根据最高人民检察院出台的《人民检察院起诉案件公开审查规则》，对于拟作不起诉决定的案件，该司法解释用了9个条文来规定具体的公开审查程序，相比之下，无疑增加了检察机关作出不起诉决定的程序负担。而从更深层次的原因来分析，在公检之间所形成的类似于“利益共同体”的权力氛围极大地影响了检察机关不起诉权力的行使。后者往往出于“不愿得罪人”的心态，对于公安机关移送的案件在证明标准上予以一定程度的放宽。即使是那种的确无法达到起诉标准的案件，检察机关也会采用建议撤案的方式实现案件的“内部消化”。因此，对于检察机关而言，要想在自行补充侦查中实现有力的监督，就必须辅以必要的制裁手段，但不起诉的权力并非“一触即发”，相反还受到了制度与权力意识的制约，故如何解除这种制约成为解决自行补充侦查现实阻力的前提：首先，可以考虑对审查起诉程序进行简化，进而将不起诉的权力交由负责承办具体案件的检察官独自行使。相较以往冗杂的程序性限制，简化后的流程无疑在一定甚至相当程度上提升了检察官行使这一权力的积极性。同时也应当取消不合理的不起诉案件的指标限制，消除检察官权力行使的顾虑。当然，为避免这一权力的滥用，还必须要求检察官在作出不起诉决定之前进行报备或者在事后提供相应的材料依据以供审查。其次，更为关键的是要打破存在于检警之间特殊的权力行使氛围。具体来说，以往检察机关对于不起诉权力的行使在态度上过于审慎，原因在于对自身公诉职能与监督职能的主次混淆。根据《检察院组织法》的规定，检察机关的首要定义是“法律监督机关”。尽管法律监督职能通常外化为对案件的审查批捕、起诉等具体工作，但其核心要义仍然是对刑事案件中侦查机关非合规行为予以监督。也就是说，检察机关的真正或者首要身份并非刑事诉讼流程中的“二传手”，而应当是对公安机关产生威慑力的监督者，所以问题的关键在于检察机关自身定位由“先诉讼、后监督”转换为“先监督、后诉讼”。在笔者看来，监察委制度改革后带来了实现这一定位转换的契机，如检察机关丧失了特殊侦查权之后，自身的司法属性将更加明确，即具有了更好地履行法律监督职能的制度前提。那么，检察机关通过自行补充侦查并配合不起诉权力的行使，对公安机关的侦查活动进行监督便有了更好的理由、手段以及更加强烈的需要。

三、必要性：检察机关自行补充侦查的理论基础

前文关于检察机关自行补充侦查的制度设计是针对这一制度付诸实践后在完善当前补充侦查机制上可行性的一个分析，目的更多在于基于现实层面对检察机关自行补充侦查如何满足补充侦查机制的需要而作出阐明。但在满足某种现实需求之外，不论是关于检察制度自身、检警关系合理化发展乃至以审判为中心的司法改革都具有值得关注的理论意涵。

（一）履行检察官客观义务的需要：侦查监督与资源让渡

在中国语境之下，刑事诉讼主体之间的关系是以官方掌控为基调的。[14]其中，关于何为“官方掌控”，符合实践经验以及通识的解释应当是刑事诉讼程序是由公检法三主体所完全主导的。也就是说，基于“官方”与“非官方”这一标准，各刑事诉讼主体其实仅有两种分类：公检法与被告方。在刑事诉讼程序呈流水作业形态，真正意义上的审判中心主义又尚未实现的前提下，被告方其实仅仅充当了“操作对象”而非“操作人员”的角色，后者与前三者在这一程序中所能够发挥的作用、具有的能量，完全不可能同日而语。

需要承认的是，即使给予包括辩护律师在内的被告方所有符合应然层面需要的权利，这种力量与地位之间的差异也并非如我们所想象一般迅速地予以填补，因为这种差异还牵涉特定司法文化、现实政治生态等诸多方面的因素，绝非单纯意义上的权利赋予即可解决。在这一前提之下，强调检察机关的客观义务则是一条现实可行的进路，原因主要有两方面：一方面，这一义务要求检察官客观、中立地履行法律监督职能，而如前文所述，检察机关在自行补充侦查中所进行的侦查监督与引导实际上便契合了该具体要求，亦即从检察官客观义务这一角度出发，自行补充侦查相当于对侦查活动保持实时警惕的一种监视，而此种履行义务方式所取得的效果远非以往审查批捕等书面化手段所能比拟。另一方面，检察官客观义务的另一层含义是对刑事诉讼程序中处于弱势地位的主体的一种同情与帮助，即对于力量对比悬殊的辩方，检察机关有义务让渡出一部分自身的资源，同时承担部分原本由辩方承担的责任，[15]而并非倾其所有地投入到与辩方针锋相对、单向度的控诉工作。具体来说，在自行补充侦查工作中，通过引导侦查推进案件实体真实的发现，固然是自行补充侦查的应有之意，但同样重要的是，这种侦查同时包含了为辩方侦查的意味，以解决囿限于种种现实条件而导致律师无法调查、获取有利于被告人的证据材料。

（二）以审判为中心司法改革的需要：检察角色更迭与主观作用发挥

尽管审判中心主义的关键节点在于庭审活动实质化，但这并不代表改革的着力点仅有审判活动一个。根据顶层设计的要求，审判中心主义改革所要实现的目标是“诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、控辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭”。①最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》第11、13以及14条。受这一目标的影响与激励，当前关于审判中心主义改革的研究主要都围绕庭审活动展开，但似乎遗忘了一个较为甚至是更为关键的问题：证据材料如何进入法庭？具体来说，侦查活动所形成的材料与结论，在进入庭审活动的样貌上有两种形态：一是接近原生态的，即未经过剔除、筛选与鉴别，仅予以最简单的整理与分类；二是在抽丝剥茧之后留下的，符合庭审活动证据要求的侦查案卷材料。相应地，证据材料以何种面貌进入法庭，取决于其中检察机关所扮演的两种角色：“收纳器”或“过滤器”。对于前者而言，检察机关对侦查案卷仅进行初步的审查，在形式上符合审查起诉的要求即可，而后者则要求“取其精华、去其糟粕”，仅将符合证据标准的部分予以保留，并在此基础之上展开客观的公诉工作。

从实践来看，检察机关在庭审活动中对侦查案卷的使用，是“宣读”远远多于“演绎”的。尽管检察机关的主观意志可能主要发挥在公诉书与起诉意见中，但侦查案卷却始终无法真正成为“检察案卷”。检察机关此时发挥的作用更多的是“收纳”而非“过滤”，亦即在事实和逻辑上与辩方针锋相对的实质上是侦查机关，基本上侦查机关的结论就代表了检察机关的意见，进而“侦查结论在某种程度上决定着判决的结果”。[16]而检察机关之于以审判为中心的司法改革的意义，即是以“过滤器”的角色来替代“收纳器”，并且随着司法改革进程的推进，“过滤器”上的“筛孔”还应当逐步变小。也就是说，检察机关对于侦查案卷的审查与利用将愈发精细化。但这一切都依赖检察机关主观能动性的发挥，如果仅凭借以往进行书面审查或者是选择退回公安机关补充侦查，无论如何都无法起到应有的作用，而自行补充侦查能让检察机关亲力亲为地去对证据材料予以核实、调查，将公诉机关的意志纳入侦查案卷，提高进入庭审活动的证据质量，在利用效果上真正将侦查案卷转变为“检察案卷”。

（三）检警关系改良的需要：侦查话语权的平衡与检察独立性的恢复

当前，司法权力场域内的各种因素共同作用，使得现实当中的检警关系复杂且异象频生：侦查机关在刑事诉讼活动中占据绝对主导的地位，检察机关沦为“二把手”以及“传话筒”的角色。从实践来看，由于检警之间相互牵扯利益关系，两机关在具体案件的处理上往往“重配合、轻制约”。[17]例如，由于刑事案件的批捕与审查起诉的权力都掌握在检察机关手中，公安机关在逮捕报批与移送审查起诉后，往往都有求于前者。但同样应当看到的是，基于《刑事诉讼法》的规定，即使是由检察机关负责立案侦查的案件，在作出拘留或者逮捕决定之后，仍旧要交由公安机关执行。此外，对于技术侦查等关键侦查措施，检察机关并无独立进行的权力，同样要依赖公安机关才能展开。可以看到，这种权力的“置换”实际在检警之间形成了一个隐性的利益交换机制。令人不解的是，无论是公安机关有求于检察机关还是检察机关在某些方面需要公安机关配合，二者之间的关系与地位起码从逻辑上来说应该是平等的，各自的影响力也应当相差无几，那何以公安机关在刑事诉讼程序中的影响力要大大超过检察机关，甚至对后者形成了反向制约呢？

在笔者看来，这一局面形成的根本原因在于侦查活动话语权把持程度的不同。尽管在审查起诉与批捕等方面，公安机关往往会请求检察机关予以一定的配合，可以说此时检察机关是站在了法律的“制高点”，但是对于构成了审查起诉乃至审判活动基础的侦查活动来说，在与公诉、审判机关都形成事实上隔离的情况下，公安机关无疑绝对主导着绝大多数案件的侦查进程。易言之，侦查活动的话语权被公安机关牢牢地把握在手中。相较审查起诉、批捕等方面的“互利互惠”，这种话语权之间的差距才是决定公检各自地位的关键因素。囿于以往无法介入以及侦查监督的柔性大于刚性等一系列原因，公安机关对于侦查活动话语权的把持一直无法受到事实上的分解。就这一角度而言，检察机关自行补充侦查的意义恰恰在于对过于集中的侦查权形成分散。一方面是侦查活动的方向与目标引导权上的分散，作为侦查话语权过于集中的后果之一，以往刑事案件的侦查不论是总体方向还是具体进程都由公安机关独自决定。这种主导模式的优势在于效率高，资源利用更为集中，不足之处则在于所获取的侦查结果或者结论难免甚至是大多数情况下无法符合公诉工作的需要。作为自行补充侦查重要内容之一的侦查引导固然以证明体系完善的引导为关键，但也同时包含着引导具体侦查活动的整体方向与目标，或者说这二者原本就是“引导”一词的两种不同解释，因为方向上引导的最终目的仍旧是为了侦查活动的证据标准提高与证明体系完善。在检察机关介入侦查活动的引导后，或许在效率上有所折损，但从最终结果来看，这种折损是必要的且有价值的。另一方面是具体侦查活动的分散，即自行补充侦查实际上分担了一部分原本完全由公安机关所承担的侦查任务，在检察机关所承担的这部分侦查活动当中，侦查的主导权是掌握在检察机关手中的。这既是对公安机关在具体侦查活动中侦查主导地位的分解，同时也是对检察机关本身侦查话语权的平衡。需要说明的是，从短期来看，鉴于检察机关在一般刑事案件侦查能力、经验与设施配备上存有一定的欠缺，因而应当以侦查方向或目标方面引导的分散为主，具体侦查活动的分散为辅。

通过对侦查权的分散，实现检察机关在侦查活动中话语权的平衡，仅仅是检警关系改良的第一层面，或者说是短期内的目标。从长远来看，二者之间话语权平衡的最终目的在于恢复检察机关在审前程序中的主导地位与独立性。由于在侦查活动中话语权基本为零，检察机关尽管在某些程序上可能会对公安机关形成一定的约束，但这远不足以抵消公安机关因完全主导侦查过程所带来的巨大优势。受制于此，检察机关在审前程序中实际上处于一个相当被动的地位，遑论检察工作的独立性。有观点认为，通过审查批捕、审查起诉以及司法救济三项具有司法权性质的重要职能，检察机关可以成为审前程序中当仁不让的主导者。[18]但事实上，以上三项职能在因侦查话语权掌控程度不同而导致公检地位差距悬殊这一问题解决之前，很难甚至根本无法发挥应有的功效。该观点事实上处于一个逻辑颠倒的状态：只有检察机关的独立性与主导地位恢复以后，诸如审查起诉等措施才能发挥关键性的钳制作用，否则依旧难免沦为与公安机关进行交易的产品。强调自行补充侦查对侦查话语权进行分散的目的便在于为检察机关重新确立主导地位与恢复独立性创造制度前提。在事实上对公安机关在侦查活动中的优势地位进行一定程度的分解后，检察机关的重要性得以凸显，进而逐步恢复检察机关审前程序中的主导地位，同时还原并加强应有的独立性。所以，以自行补充侦查为契机，经过改良后的检警关系应当是检警二者之间共享侦查话语权，同时检察机关保持自身的独立主导地位，并对公安机关形成有效的监督与引导。

结语

尽管检察机关自行补充侦查在理论与实践上都具有关键意义，但仍需面对，同时也是一直以来为理论研究者所混淆的一个问题是，检察机关如何弥补与公安机关在一般刑事案件侦查中人员、设施以及经验等方面的差距？尤其是在监察委员会制度改革之后，随着人员的转隶，检察机关在刑事案件侦查上的可能性似乎又被进一步削减。在硬件方面的累积固然会对检察机关自行补充侦查的开展带来一定的帮助，但是缺失与减少并不意味着检察机关无法展开自行补充侦查，因为自行补充侦查与公安机关侦查存在根本上的不同，虽然自行补充侦查的开展也要求检察机关分担一部分刑事侦查的职责，但最为关键的是负责对公安机关的侦查进行引导与监督，因为公检之间在一般刑事案件侦查上的差距短期内无法克服，也没必要克服，原因在于，自行补充侦查的意义就在于发挥本身的优势，以确保公安机关侦查权力的合轨行使，进而完善刑事侦查的证明体系，而非寄希望于检察机关来完成一些公安机关都无法完成的侦查任务。或者说，自行补充侦查强调“间接侦查”多于“直接侦查”。所以，对于公安机关的侦查活动来说，检察自行补充侦查并非多了一个“帮手”，而是多了一位“监督者”或者“引导者”。