论完善我国突发公共卫生事件法律体系

王丽英 格根其日

一、公共卫生及突发公共卫生事件

人们对健康的认识是从疾病开始的，而疾病尤其传染病与人类大规模群居带来的负面影响息息相关，在人类通过组织努力解决此类危机实践中产生了公共卫生概念和理论。何为公共卫生有诸多解释，比较有代表性或世界卫生界引用较多的是美国耶鲁大学教授温思洛（Charles-Edward A.Winslow）在1920 年对公共卫生的描述。他认为：公共卫生是通过有组织的社区努力来预防疾病、延长寿命、促进健康和提高效益的科学和艺术。①转引自：王俊著：《公共卫生政府角色与选择》，中国社会出版社2007年版，第4页。美国国家科学院医学研究所（Institute of Medicine,IOM）在1988 年撰写了题为《美国公共卫生的未来》的研究报告，该报告将“公共卫生”作为社会保障人们健康的各种条件而采取的集体行动。②胡玉坤：《公共卫生全球化挑战与机遇》，《中国科学报》2012年7月28日。中国爆发SARS 疫情后，开始重视公共卫生并召开公共卫生工作会议。时任国务院副总理兼卫生部部长吴仪提出公共卫生以促进人民健康为目的，组织全社会力量，改善环境卫生条件，培养良好的卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，预防和控制传染病和其他疾病流行。③王俊著：《公共卫生政府角色与选择》，中国社会出版社2007年版，第1页。可见，公共卫生的特点除了卫生这一要素外还包括它的公共性。表现在受威胁、受损及收益主体是不特定的公共主体，即非竞争性、非排他性，保障的是每个人的健康；治理主体的多元及广泛性，即社会努力或集体行动；管理手段的有组织化或体系化（如科学研究、制定法律法规、改善健康环境、预防疾病、提供医疗服务等）；目的的普适性，公共卫生最终的目的是维护每个人健康生活标准，实现健康长寿。

突发公共卫生事件（Public Health Emergency）是突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染性疫情、群体性不明原因的疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。④《突发公共卫生事件应急条例》第2条，2003年5月9日颁布实施，2011年进行修改。公共卫生事件的特点是突发性、紧急性、广泛性和公共性；诱发公共卫生事件的原因是多元的，生物因素、自然灾害、人为事故、不明原因引起的群体性疾病、重大传染病疫情、群体性预防接种反应和群体性药物反应、重大食物中毒和职业中毒、重大环境污染事故等因素均引起公共卫生事件。可见，重大传染病是突发公共卫生事件的原因之一。2020 年1 月31 日凌晨，世界卫生组织⑤世界卫生组织（World Health Organnization,缩写WHO）是联合国下属的一个专门机构，总部设置在瑞士日内瓦，是国际上最大的政府间卫生组织。该组织的宗旨是全世界人民获得尽可能高水平的健康。主要职能是指导和协调国际卫生工作、据各国政府申请提供卫生事业相关训练或技术援助、促进流行病和地方病防治、推定确定生物制品诊断方法的国际标准等。总干事谭德塞在日内瓦召开新闻发布会，宣布新型冠状病毒疫情为国际关注的突发公共卫生事件（英文全称Public Health Emergency of lnternational Concern 简称PHEIC）。⑥自2005年新版《国际卫生条例》生效以来，世界卫生组织一共宣布了五次国际公共卫生紧急事件，分别是：2009年的H1N1流感疫情、2014年脊髓灰质炎疫情、2014年西非埃博拉病毒疫情、2016年的“寨卡”疫情以及2018年开始的刚果（金）博拉病毒疫情。PHEIC 是指疾病已在国际范围内传播，并威胁到其他国家，国际社会需要协调一致应对的不寻常事件。有序应对突发公共卫生事件必需依法防控。

二、我国突发公共卫生事件法律体系存在的问题

法律体系是指由一个区域内（国家或地区）现行的全部法律规范按照一定的标准和原则，分类组合为若干法律部门所构成的一个有机联系的统一整体。⑦葛洪义主编：《法理学》（第四版），中国人民大学出版社2015年版，第135页。当代中国法的正式渊源（可以从各种明确的法律文件的文本形式中得到确认）主要是制定法，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规（自治条例和单行条例）、行政规章等。相应的公共卫生事件法律体系包括了宪法中关于公共卫生相关的条款以及公共卫生相关法律、法规、规章等。中国知网发布的“防疫与公共卫生相关法律专题”中，统计法律法规及相关文件共557 篇，地方性法规共509 篇。涉及领域包括了疫情防控、应急处置、传染病防治、医疗救治、野生动物保护、信息披露、市场监管、复工复产、交通管制等。⑧资料来源：http://law.cnki.net/fyfgzt/index.html，2020年9月17日访问。北大法宝在疫情发生的第一时间也对新型冠状肺炎疫情期间涉及到的法律法规进行了梳理：（1）法律有33 部，主要有：《中华人民共和国突发事件应对法》（简称《突发事件应对法》）、《中华人民共和国传染病防治法》（简称《传染病防治法》）、《中华人民共和国食品安全法》（简称《食品安全法》）、《中华人民共和国国境卫生检疫法》（简称《国境卫生检疫法》）、《中华人民共和国疫苗管理法》（简称《疫苗管理法》）等。（2）行政法规有14 部，主要有：《政府信息公开条例》《突发公共卫生事件应急条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》等。（3）部门规章列举5 部，主要有：《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《灾害事故救援工作管理办法》《突发公共卫生事件交通应急规定》等。还列举了国务院及部门其他规范性文件及相关司法解释等。从法律法规涉及内容范围来划分，有宏观层面的（如《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》），也有专项内容的（《传染病防治法》《疫苗管理法》等）。上述列举虽然没有穷尽公共卫生所有法律渊源，但该梳理工作大致勾勒了我国公共卫生法律体系框架，对研究公共卫生法律制度具有基础性作用。

与2003 年SARS 疫情暴发时相比，我国有了相对完备的各位阶法律法规，尤其针对SARS 疫情后出台的统一或单项法律法规，如《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等，弥补了SARS 疫情流行时暴露的应急机制不够健全、信息不准、反应不快、应急准备不足等制度缺陷，标志着我国将公共卫生事件防治纳入法制化轨道。然而，从法治内涵标准角度思考，我国还存在不足：一是相关法律法规不完备，如缺乏《紧急状态法》，缺乏统一的综合性的公共卫生法律；宪法至上，依宪防疫强调不足等；《公共卫生应急条例》属于行政法规，法律位阶低等问题。二是相关法律法规不完善，如在《传染病防治法》中没有规定“联防联控”这一重要协调机制；监察委的监督权也没有规定在《传染病防治法》；《传染病防治法》法律责任相关规定不完善等。三是相关法律法规不协调，如《传染病防治法》与《突发公共卫生事件应急条例》关于传染病防治的管理体制规定不一致，应对突发公共卫生事件权责不一致等；在预警机制中，《突发事件应对法》第43 条规定由县级以上地方各级人民政府发布相应级别的警报，而《传染病防治法》第19 条规定由国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府及时发出传染病预警等等。习近平总书记指出，要构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。

三、完善我国突发公共卫生事件法律体系

（一）宪法至上，依宪防疫

宪法是国家的根本大法。龚祥瑞教授称宪法是“法中之法”。⑨程燎原著：《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第214页。宪法至上是中国法治之路的灵魂，是法治的最高体现，公共卫生法律体系中应把宪法⑩宪法法律部门包括宪法本身及宪法性法律。宪法性法律一般有宪法规范存在其中，保障宪法实施和国家政权运作等方面，与宪法相配套的法律规范。宪法性法律有三个特点：内容是国家的某一个或某一方面的根本问题，但不是根本问题的全部，它的法律效力低于宪法，制定主体及程序与宪法以外的其它法律相同。如《中华人民共和国选举法》（以下简称《选举法》）、《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）、《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）等均属于宪法性法律。放首位，依法防疫应首先依照宪法。在抗击疫情中制定以人民为中心、保障公民生命权、健康权、休息权、宣布紧急状态、交通管制、隔离措施、检举揭发权等均与宪法相关规定密切相关。如《宪法》第45 条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。在突发事件中，人的健康自由乃至生命都受到威胁。在危难关头，获得国家的帮助是最需要的。是否给予帮助或给予何等帮助能考量政府公共服务和治理能力的水准，是衡量一个国家是否重视人权的标尺。面对疫情，习近平总书记明确要求把人民群众生命安全和身体健康放第一位，并动员全国资源和力量帮助武汉，给危难中的武汉人民伸出强有力的援助之手。此外，我国宪法性法律里也有公共卫生相关的内容，如《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第7 条规定村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育委员会；《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居民委员会组织法》）第3 条第5 款规定了居委会具有协助人民政府或派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作的任务；《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）第29 条中也强调国家要健全公共安全体系、有效预防和化解社会矛盾的体制机制，妥善处置社会安全、公共卫生等影响国家安全和社会稳定的突发事件。可见，宪法及部分宪法性法律文件里均有公共卫生及公共卫生安全的内容，理应纳入公共卫生法律体系。

按照黑格尔的辩证法，权利与义务是对立统一关系。它们一方在另一方的联系中获得它自己的规定，也只有反映了另一方才能反映自己。所以它们每一方都是自己对方的对方。⑪参见[德]黑格尔：《小逻辑》，贺麟译，商务印书馆1980年版，第254-255页。马克思也有一句著名论断：没有无义务的权利，也没有无权利的义务。⑫马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1972年版，第18页。我国宪法赋予公民权利和自由的同时，规定所有公民行使权利和自由时，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利。因此，当公民在行使个人权利、享受个人自由过程中损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利时，法律就应对其进行适当的限制。世界各国在通过宪法和法律保障公民人权的同时，大都制定国家和社会危机时期的相关法律（如《紧急状态法》等）来应对战争、叛乱、骚乱、地震、瘟疫等对社会公共安全构成严重威胁的事件，如发布战争状态、决定戒严、宣布紧急状态等，公民自由和权利都会受到一定的限制，我国《宪法》第89 条规定，国务院有权依法决定省、自治区、直辖市范围内的部分地区进入紧急状态。为防控疫情，部分省人大常委会制定了依法做好新冠疫情防控工作的决定，规定县级以上人民政府可以不与宪法、法律、法规相抵触的前提下，根据防控工作需要，在道路交通、社区管理、市场管理、防疫管理、野生动物管理等方面，规定临时性应急行政管理措施；可以依法实施交通卫生检疫、关闭或限制使用场所、限制或停止人员聚集等措施；必要时，在本行政领域内可以紧急调集人员或储备物资，征用房屋、交通工具、场地以及相关设施设备。可见，地方人大常委会通过决定的方式赋予县级以上政府具有强制隔离、临时征用等权力，目的是更有效、及时地阻击疫情，在防止疾病扩散、切断传播途径等方面有积极意义。但是通过地方人大常委会决定的形式规定强制隔离、临时征用等权力，违背了“法律保留”原则。根据《中华人民共和国立法法》（《立法法》）第8 条，限制人身自由的强制措施和处罚、对非国有财产的征收征用等是法律来设定。授权立法的前提是没有相关法律，且被授权主体是国务院。

（二）遵守和履行国际公约义务，构建人类命运共同体

病毒无国界，新冠肺炎已成为全球性公共卫生事件。在世界多国爆发新冠肺炎的关键时刻，凝聚全球合力、加强国际合作是当务之急，符合各国利益。世界卫生组织总干事谭德塞在2020 年3 月27 日表示，现在中国以外地区才是最大担忧，建议各国迅速采取行动。《二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会声明》中强调，战胜疫情比任何时候都需要全球团结和国际合作。在这场特别会议上，习近平总书记向全球发出了“携手抗疫，共克时艰”的倡议，也向世界分享了中国的“药方”，这个“药方”的第一味药就是认清“敌人”。他指出，重大传染疾病是全人类的敌人，给全球公共卫生带来巨大挑战。国际合作内容包括控制各国国内的疫情，分享疫情防控经验（中国建立向所有国家开放的新冠肺炎疫情防控网上知识中心）；积极开展药物和疫苗联合研发；医疗物资协调分配或自愿提供紧急援助检测试剂口罩等，并向WHO 提供抗疫国际合作特别捐赠；协调解决全球供应链中断，保证关键农产品和其他商品服务跨境流动；各国均加强检验检疫，防止疫情输入和输出等。

《国际卫生条例》（International Health Regulations,IHR）是国际卫生法，具有普遍约束力。中华人民共和国是其缔约国，应履行该公约义务，IHR 应纳入我国公共卫生法律体系中。IHR 以针对公共卫生风险，又避免使用对国际交通和贸易造成不必要干扰的方式，采取公共卫生措施，预防、抵御和控制疾病的国际传播；加强世界卫生组织与成员国的联系；对国家检测和应对国际关注的突发公共卫生事件的核心能力提出要求，包括口岸的能力建设；针对公共卫生紧急情况，提出必要的卫生措施。我国在1979 年6 月1 日承认世界卫生组织（WHO）制定的《国际卫生条例》并承担该条例义务。中国国务院于2006 年10 月8 日决定新条例适用于包括香港、澳门、台湾在内的中国全境。SARS 疫情在2002 年11 月初发起于珠江三角洲，2003 年3 月12 日，世界卫生组织向世界发出急性呼吸道系统流行病的全球警报；基于新冠肺炎的国际传播威胁到其他国家的公共卫生安全，需要采取协调一致的国际应对措施。确定PHEIC 的依据是《国际卫生条例》，特点是通过疾病的国际传播对其他国家公共卫生造成威胁，需要国际社会采取一致的应对措施。⑬《国际公共卫生条例》第1条。《国际卫生条例》要求应对国际关注的突发卫生事件时应具备的能力：（1）对突发公共卫生事件采取适当的应对措施，为此，制定和坚持突发公共卫生事件应急预案，包括在相应入境口岸、公共卫生和其它机构和服务部门任命协调员和指定联系点；（2）评估和诊治受染的人或动物，在当地医疗和兽医机构隔离、治疗受染人或动物，并提供可能需要的其他支持；（3）提供与其他旅行者隔离分开的场地，访视嫌疑受染人员；（4）对于到达和离港的旅行者采取出入境控制措施；（5）调动专用设置和穿戴合适人员防护服的受过培训的人员，以便运送可能携带感染或污染的旅行者；（6）对嫌疑者进行评估，必要时进行检疫，检疫设施最好远离入境口岸；（7）采取建议的措施，对行李、货物、集装箱、交通工具、物品或邮包进行灭虫、灭鼠、消毒、除污或其他处理，包括当时为此目的特别指定和装备的场所采取这些措施。公约要求缔约国要最大限度地防治疾病在国际间传播，并提供公共卫生措施（如主动监测、早期发现、隔离和病例管理、接触者追踪和防止新型冠状病毒感染进一步传播，并与WHO 共享全部数据等）保障安全。当前，疫情主要战场在各个机场、口岸和港口，海关通过检疫措施，企图抑病菌于国门之外。此外，世贸组织（WTO）框架下有《技术性贸易壁垒协定》（《TBT 协定》）和《实施卫生与植物措施协定》（《SPS 协定》）也是与食品卫生、动植物检疫相关的协定，成为海关出入境检疫的依据。

（三）坚持党的领导，发挥党内法规在依法抗疫中的作用

公共卫生法律体系中应包括相关党内法规。党内法规名称由上而下包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等。从内容的覆盖领域分为党的组织法规、党的领导法规、党的建设法规、党的监督保障法规等，主要有《党章》《关于新形势下党内政治生活若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》等。党员干部必须遵守党纪国法，党纪又严于国法。实践中相关违纪行为人受到党纪处分，建议在相关条款里做盖然性规定“承担相应法律责任及党纪政纪处分”。如《中国共产党问责条例》第七条第九项规定：履行管理、监督职责不力，职责范围内发生重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件，或者发生其他严重事故、事件，造成重大损失或者恶劣影响的应予以问责。

习近平总书记在北京调研指导新冠肺炎疫情防控工作时强调，在重要关头、重大考验、关键时刻，更能考察识别干部。面对这场没有硝烟的战争，涌现了一大批优秀党员及干部，他们闻令而动，挺身而出，勇挑重担，甚至献出宝贵的生命。当然也存在不少履职不力，不担当不作为的党员干部。

（四）以良法之标准完善公共卫生应急法律

古希腊亚里士多德解释过“法治”，他认为“法治”的含义包括良好的法律，普遍的遵守，即已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定良好的法律。⑭亚里士多德：《政治学》，吴寿彭，译，商务印书馆1981年版，第199页。十八大以来，法治成为关键词，党的十九大报告也多次提到法治。法治与法制的重要区别在于法律制度背后的道德性，即所谓的“良法”。

关于良法的判断标准，亚里士多德在其所著的《政治学》中谈了许多；美国法哲学家富勒在其著作《法律的道德性》也谈及法的内在道德。概括起来法应该具有普遍性、稳定性、民主性、反映理性、法不溯及既往、和谐性等等。⑮【美】富勒著：《法律的道德性》，郑戈，译，商务印书馆2005年版。我国李步云教授认为良法就是真（合乎规律）善（合目的性）美（形式科学）的法；⑯李步云、赵讯：《什么是良法》，《法学研究》2005年第6期，第125-135页。李龙教授认为良法的核心要素是法的价值合理性。⑰李龙：《良法论》，武汉大学出版社2005年版，第71-73页。纵观古今中外对良法的论述，尽管表述不一，但都包含着一些共性的理念：（1）立法体现民主，体现大多数人的利益。卢梭在其所著的《社会契约论》里法所体现的是“公意”，而非“众意”。⑱卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1962年版，第20页。（2）法律具有道德性、规律性，体现实质正义。（3）立法要程序合法，体现形式正义。（4）立法要将灵活性和稳定性相结合等。用上述标准衡量公共卫生应急法律体系，主要存在不完备、不与时俱进、不协调、不科学等问题。

1.协调统一相关法律法规，明确应对突发公共卫生事件权责

《突发事件应对法》《传染病防治法》等相关法律法规对突发公共卫生事件的管理体制做了规定。如《传染病防治法》第5 条和第6 条，国务院卫生行政部门主管职责是负责全国传染病防治及其监督管理工作；县级以上地方人民政府制定传染病防治规划并组织实施、建立健全传染病防治预防控制、医疗救治和监督管理体系等；政府卫生行政部门负责本区域内的传染病防治及其监督管理工作；政府卫生行政部门外的其他部门在各自职责范围内负责传染病防治工作。《突发事件应对法》也有相关规定。如该法第7 条规定县级以上各级政府负责本行政区域内的突发事件的应对工作；如果突发事件涉及两个以上行政区域，要么由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责，要么由关行政区域共同的上一级人民政府负责。可见，突发公共卫生事件的管理体制有纵向也有横向。纵向由高而下分别是国务院、省自治区直辖市、地市级及县级人民政府；横向包括了各级卫生行政部门、各级疾病防控中心以及海关、公安、工商、民政、交通等政府职能部门。发现的问题是：（1）《传染病防治法》强调的管理体制的是属地负责，特点是各扫门前雪；《突发事件应对法》确立了分级负责、属地管理原则，但同时规定国家建立统一领导、综合协调、分类管理的应急管理体制。该法第51 条规定，当发生严重影响国民经济正常运行的突发事件时，为了减轻突发事件的影响，保障人民群众基本生活需要，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应对措施。本次疫情防控实践证明，党中央统一领导和指挥，国务院联防联控起到重大领导协调作用。《传染病防治法》比起《突发事件应对法》是新法也是特别法，从法的适用规则上建议《传染病防治法》吸收《突发事件应对法》相关规定，确立统一协调的管理体制。现代的人员流动范围大，跨区联动或在国家层面统一防控是必要的。（2）《传染病防治法》与《突发公共卫生事件应急条例》关于传染病防治的管理体制规定不一致。《传染病防治法》中没有规定国务院指挥协调职责，只规定国务院批准权。如第4 条规定，当发生乙类传染病和突发原因不明的传染病时，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准，可以采取本法所称的甲类传染病预防、控制措施并公布实施。而《突发公共卫生事件应急条例》对国务院的权力规定得比较明确。根据该条例第3 条，当发生突发事件时，国务院设立由国务院有关部门和军队有关部门组成、国务院主管领导担任总指挥的全国突发事件应急指挥部，统一领导、统一指挥全国突发事件的应急处理。可见，《突发公共卫生事件应急条例》对国务院应对突发事件的职责规定得比较明确，遗憾是《突发公共卫生事件应急条例》是行政法规，位阶低于《传染病防治法》，也不是传染病防控的特别法。建议在《传染病防治法》中应理清中央与地方在传染病防控相关事权，建立统一高效的组织指挥体系，跳出纵横交错的条块分割藩篱。较先进的国家经验来看，突发事件应急处理均建立应急管理机构，包括特殊时期临时指挥中枢机构（如美国安全委员会、俄罗斯联邦安全会议等）和常设性应急综合协调部门。指挥中枢机构可采取有效动员、指挥、协调、调度地区资源等措施来应对突发公共卫生事件；常设性应急综合协调部门以协同各方力量，从国家安全高度制定长期应急战略计划，地方各级层面也相应设立相关部门。《日本灾害对策基本法》中也规定国家负有全面提供组织和机能，对防灾采取万全措施的责任。⑲奥天昌道、竹内少夫等著：《岩波コンパクト六法》平成4（1992）年版，第260页，岩波書店1991。《日本灾害对策基本法》第3条。

2.规范应急预案的制定内容及监督实施程序

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第12 次会议上讲话时强调卫生健康工作要坚决贯彻预防为主的方针，前移预防关口，避免小病酿成大疫；《突发事件应对法》（第5 条）规定应对突发事件工作要坚持实行预防为主、预防与应急相结合原则；《传染病防治法》（第2 条）规定国家防治传染病要实行预防为主、防治结合、分类管理、依靠科学和群众；《突发公共卫生事件应急条例》（第5 条）规定突发事件应急工作应遵循预防为主，常备不懈的方针。2020 年1 月30 和31 日晚，中国工程院院士、军事科学院军事医学研究院研究员陈薇接受《中国科学报》独家专访，当问到关于这次疫情最想说什么时回答：“疫情防控绝对不能等到疫情来了再做。”制定应急预案是公共卫生预防和应急准备的首要环节。预案包括总预案、分预案和专项预案。其中总预案由国务院制定；专项预案由国务院组织制定；国务院有关部门根据国务院相关应急预案和各自的职责，制定国家突发事件部门应急预案。此外，地方各级人民政府、县级以上政府地方各级人民政府有关部门也有权根据有关法律、法规和上级政府和部门的应急预案，制定与本地实际相适应的突发事件应急预案。国务院规定应急预案制定、修订程序。但目前没有看到国务院出台统一的应急预案编制程序。⑳目前有：《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全生产监督管理局令第17号）、《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（环境保护部发〔2010〕113号）。建议各级各类预案的制定遵循国家统一标准㉑目前有：《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全生产监督管理局令第17号）、《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（环境保护部发〔2010〕113号）。与地方特殊性相结合，确立严格的预案论证程序、审查备案机制、预案执行监督程序以及奖惩机制，使应急预案规范化和标准化。2019 年国家对于应急预案相关法规做了修改，但并未把传染病等列入其中，更多是安全生产、预防爆炸等，应从更广度更深度的层面重视、制定修改并监督执行各级各类应急预案，不要将预案形同摆设。

3.《传染病防治法》中应增补联防联控相关规定

新型冠状病毒疫情来势凶猛，对其防控类似与看不见的敌人在打没有硝烟的战争，需要政府、社会、军队、个人众志成城，协调作战，联防联控，甚至需要国际合作，以政府为主导，形成疫情防控网络化管理。2020 年1 月22 日由国家卫生健康委员会牵头、由32 个部门组成的应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制成立。联防联控工作机制下设科研攻关、外事、宣传、疫情防控、医疗救治、后勤保障、前方工作等工作组，分别由相关部委负责同志任组长，明确职责，分工协作，共同发力，形成防控疫情的有效合力。2020年2 月5 日，国家卫健委新闻发布会变更为国务院联防联控机制新闻发布会（此后几乎每天召开关于疫情的新闻发布会），各成员单位集中于此平台分别发布与抗击疫情有关的各项工作情况。

根据相关法律我国突发公共卫生事件的管理体制纵向由高而下分别是国务院、省自治区直辖市、地级及县级人民政府；横向包括各级疾病防控中心、各级卫生行政部门、各级政府相互之间的应急处置体系。但实际防控运行中远不止这些，公安、科技、交通、网信、海关、民政、财政等政府各职能部门在各自的职责范围内应急处理突发事件。除此之外，居委会村委会等群众自治组织、红十字会、行业组织、个人等都参与突发事件应对工作。如财政部紧急预拨新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控补助资金；公安部全力配合有关部门做好感染患者收治和疑似病例及其密切接触者的核查隔离等工作，依法打击疫情期间趁火打劫、囤积居奇、哄抬物价等扰乱社会秩序的行为；商务部维持各地生活必需品尤其湖北省生活必需品市场供应的充足、物价稳定；海关一方面采取检疫留验隔离等措施阻止染疫人及染疫嫌疑人出入境，另一方面对防疫物资进口提供通关便利（防控疫情进口物资免关税及进口环节增值税消费税；对各类运输方式进口或进境疫情物资，综合运用两步申报、提前申报、汇总申报、担保放行等模式，做到即到即提，实现零延时）。可见，疫情发生后各行各业、单位和个人均在义务或非义务地响应党中央号召，积极投入到疫情防控工作中。但纵观《传染病防治法》没有找到“联防联控”相关字眼，建议修改时增加相关内容；联防联控机制是主体横向联动规则，非机构名称，其法律上的行政主体资格是国务院委托组织还是授权组织需要进一步研究和明确；根据公共卫生事件分级规定不同层级联防联控组成单位、联动机制、相关责任等。

4.与时俱进修改《传染病防治法》相关条款，通过大数据平台报告疫情。

SARS 疫情在2002 年11 月初发起于珠江三角洲，2003 年3 月12 日，世界卫生组织向世界发出急性呼吸道系统流行病的全球警报，到2003 年4 月上旬，疫情在北京全面扩散。目前我国疫情报告制度的特点是逐级串联式报告，即知道疫情的相关人员报告相应级别疾控中心，疾控中心报相应级别卫生行政部门，卫生行政部门报告相应级别政府，政府再逐级上报。其缺点是一旦某一环节缓报、瞒报或漏报就导致延误疫情防控。建议通过大数据平台，责任报告或知情单位和个人均可以在此平台上报疫情情况，即疫情报告直诉制度，相应卫生行政部门组织专家组评判消息真伪或评估疫情。

一是监察委的监督权应写进《传染病防治法》。《传染病防治法》第53 条至58 条专章规定了“监督管理”。监督主体主要是卫生行政部门，可采取暂时封闭污染水源、封存污染食品、暂停销售被污染商品，并采取检验消毒措施；对执法人员履行职责情况进行监督，可责令其纠正并直接予以处理。同时规定县级以上卫生行政部门接受社会监督。监督主体仅规定卫生行政部门不合乎实际，也不符合“任何人不能做自己案件法官”的正当程序要求，监察委及其监督权应写进相关法律。如2020 年2 月7 日经中央批准，国家监察委决定派出调查组赴湖北武汉市，对李文亮事件做全面调查。不仅还原真相，回应民心，更是呵护正义，捍卫法治。二是完善《传染病防治法》法律责任相关规定。该法第65 条至77 条详细规定了各级政府、县级以上卫生行政部门、县级以上政府工作部门、各级疾病防控中心、医疗机构、采供血机构、国境卫生检疫机关及动物防疫机构、公用事业单位、从事病原微生物实验室以及相关单位和个人的法律责任。仔细阅读相关条款发现：（1）2018 年4 月20 日检验检疫部门已转隶海关，该法第71 条中关于“国境卫生检疫机关及动物防疫机构”之表述应修改为“海关”。（2）罚款间距五千元到十万元、三万元到二十万元，处罚主体自由裁量权较大。（3）行政处分种类只规定降级、撤职、开除，但目前疫情中发生实际案例中有记过、记大过处分种类。（4）党员必须遵守国法，党纪又严于国法。实践中相关违纪行为人受到党纪处分，建议在相关条款里做盖然性规定“承担相应法律责任及党纪政纪处分”。

结 语

新型冠状病毒引起的肺炎疫情以其超强的传播性成为重大公共卫生事件，这是对中国各级政府治理能力和水平的严峻考验。针对重大疫情的应对，传染病防治相关法律法规尚存不完备、不完善之处。针对不完备之处提出将相关宪法规定、相关党内法规、国际公约等纳入公共卫生法律体系；针对不完善之处提出应急预案监督机制、疫情报告直诉制度、缩小处罚自由裁量权、与时俱进修改法律责任相关条款等建议，努力使我国公共卫生法律体系更加完备和科学。