重大公共卫生事件中公众参与联防联控的路径研究

倪春乐，张梦芸

（西南政法大学 刑事侦查学院，重庆 401120）

2019年底，新冠肺炎疫情发生，中共中央于2020年1月20日成立了“中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组”，并由国家卫生健康委牵头建立了国务院联防联控机制。该机制下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等多个工作组，分别由相关部委负责同志任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力。在国务院联防联控工作机制的领导下，各级政府协同配合，以联防联控为内在要求制定了一系列的防控措施。目前，我国的疫情防控工作已经取得了一定的成效，国家与社会，政府与公众之间逐步形成良性互动。

联防联控和群防群控是我国应急管理的常用方法，它在非典防治、汶川地震和大气污染等危机事件中都有所表现。[1]“按照习近平总书记的重要指示精神，疫情的‘防’与‘控’是目标与结果，而‘联’则是方法与手段。”[2]因此，为贯彻好“联”这一手段，进一步形成有效防控，全国上下必须在疫情防控的过程中做到：机制联通——构建协同配合的防控机制；资源互通——提高资源整合与流转能力；主体联动——汲取多元主体的力量；组织统一——服从党中央的决策部署、统一指挥。2020年2月23日，在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，习总书记明确指出，“基层党组织和广大党员要发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用，广泛动员群众、组织群众、凝聚群众，全面落实联防联控措施，构筑群防群治的严密防线。”[3]由此可见，党和政府必须要积极依靠广大社会公众的力量，让公众切实参与到重大公共卫生事件的联防联控中来，才能确保联防联控工作的有效开展。但就目前而言，我国公众在重大公共卫生事件中参与联防联控的路径还不够畅通和完善，因而需要在理论和实践层面进行进一步的研究。

一、重大公共卫生事件中公众参与联防联控的背景

新中国成立至今，我国所经历的重大公共卫生事件不在少数，而真正引起我国对突发性重大公共卫生事件重视的是2003年SARS危机，也就是我们常听到的“非典”。在此之后，我国又经历了三次传染病疫情的暴发，分别是2009年3月于墨西哥首发，后在全美乃至全球流行的甲型H1N1流感；2013年3月底在我国上海和安徽两地首次出现的人感染H7N9禽流感；今年由湖北武汉暴发并全国蔓延的新型冠状病毒肺炎。新冠肺炎疫情自2019年底初见端倪，2020年初全面暴发，截至今年5月22日，累计报告确诊病例82971例，死亡病例4634例[4]。“本次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。”[5]从既往情况来看，我国在应对上述重大公共卫生事件时，对公众参与疫情防控的重视程度随时间线的推进有所提高。2003年“非典”发生之后，政府和疾控中心等官方力量的应急处置能力被放在疫情防控第一位，我国不仅在2004年新增了卫生部卫生应急办公室，还建立了由卫生部牵头，包括数十个中央有关部门在内的突发公共卫生事件联防联控机制，显著提高了我国政府的卫生应急能力。但从“非典”之后发布的相关法律法规以及新增的各项应急措施来看，都并未对公众参与疫情的联防联控有所涉及。2009年甲型H1N1流感在全球流行之后，我国的防控格局有所变化，政府对公众参与的重视度有所提高。开始向公众宣传和普及防控知识，以科学的理念引导公众积极配合和参与疫情防控工作，形成了“政府组织领导、部门分工负责、全社会共同参与”的防控格局[6]。2013年人感染甲型H7N9禽流感病例出现后，公众参与传染病的预防逐渐进入人们的视野，我国卫生工作中“重治疗，轻预防”的弊端开始得到重视。习总书记在十九大报告中提出，“坚持预防为主，深入开展爱国卫生运动，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病。”[7]这一指示既明确了坚持预防在公共卫生和重大传染病防治工作中的重要地位，也对全民参与重大传染病的预防提出了要求。

从国内近20年发生的这几起重大传染病突发事件来看，重大传染病疫情具有极大的破坏性、高度的突发性以及极强的传播性，严重危及公众的生命。这些重大传染病疫情的暴发不仅会给公众的生命健康安全带来严重威胁，还会使我国经济发展受到重创，给社会稳定带来极大的危害。以此次新冠肺炎疫情为例，目前我国的疫情虽已得到明显控制，但各行各业近一个季度的停工停产给我国经济造成的影响是巨大的，国家统计局4月17日发布的数据显示，2020年“一季度国内生产总值为206504亿元，按可比价格计算，同比下降6.8%”[8]。显然，如果能在疫情前期就采取有效行动快速阻断疫情传播蔓延，就可能尽量避免长时间的停工停产所带来的损失。我国人口基数大，数量多，控制传染病流行的压力也很大。每一次重大公共卫生事件的突发，都对我国重大公共卫生事件应急处理体系提出了相当严峻的考验。要提升应对和处置能力，仅仅依靠政府的努力，或是一味加大对医疗系统的投入都是不够的。就国内外的多次卫生实践而言，重大公共卫生事件的预防和控制，有赖于社会公众的积极参与。及时有效地动员社会公众参与防控，发挥公众合力来共同应对重大公共卫生事件是国家治理能力和治理体系现代化的重要标志之一。为此，政府应当进一步调动公众在重大公共卫生事件中参与联防联控的积极性，挖掘蕴藏在公众中的巨大潜力。

二、重大公共卫生事件中公众参与联防联控的现状

从此次应对新型冠状病毒肺炎疫情的防控工作来看，人民群众、社区、社会组织以及商事主体等社会力量均是参与疫情防控的重要力量，为疫情防控做出了重大贡献。这充分表明了在重大公共卫生事件中除了党和政府的主体力量外，还尤其需要注意社会力量的参与，具体体现在以下几个方面：

（一）公民个人参与联防联控

面对新中国成立以来防控难度最大的一次重大公共卫生事件，我国人民在联防联控中体现出了极强的团队意识和协作意识。首先，公民自身重视自我防控，自觉采取居家隔离等控制人员流动的措施，不仅加强了自我防护，也为政府尽快控制疫情做出了贡献。其次，基层人员各司其责，充分确保了疫情防控的连贯性和整体性。如受此次疫情影响最为严重的湖北武汉市，为配合严格管控城乡居民外出的防控措施，保证人民群众的基本生活需求，及时发放生活物资，市政府不仅投入了800余辆公交车运送物资，还积极动员社会车辆辅助运送。同时，针对各个社区，由下沉干部、社区工作人员、志愿者、物业人员、小区保安等基层人员负责接收和分发物资，确保物资能够安全送到居民手中。相应地，农村居民的物资供应保障采取集中采购、分户配送等方式，由村干部以及村民志愿者负责代购物资、接收物资和分发物资，打通“最后一公里”，保证各类物资，特别是生活物资和防疫物资不缺供、不断供。最后，疫情期间，各级政府普遍重视对于疫情防控的宣教并积极参与对舆论的引导，通过微博、微信、抖音、快手等新媒体平台以短文、歌曲、视频等形式普及疫情防控知识，传播正能量，引导广大人民群众正确理性地看待疫情，增强自我防范意识和防护能力，形成人人参与疫情防控的格局。

（二）社区参与联防联控

社区是联防联控，群防群治的关键防线。为尽快控制传染源、切断传播途径，政府必须加强对社区的管控，强化群防群控。为此，在疫情初期，各级政府全面开展拉网式排查，以严格的网格化工作体系为基础，专职和兼职队伍并重，充分发挥基层干部、基层卫生医疗机构医务人员、志愿者以及社区干部和社区工作者的合力，“排查确诊的新冠肺炎患者、疑似的新冠肺炎患者、无法明确排除新冠肺炎的发热患者和确诊患者的密切接触者等四类人员”①武汉市在疫情防控初期率先开展排查工作，将上述四类人员及时送往定点医疗机构进行分类救治。，力求做到不落一户、不漏一人，以便开展分类诊疗工作。在本次疫情防控过程中，社区居民不仅积极配合政府的各项防控措施，还具有相当高的防疫自觉性。疫情发生之后，居民们自发探索出多种网格化管理模式，包括“网格+志愿者”，“网格+社区”，“网格+物业”，线上线下一体化等形式。如浙江省瑞安市实行“三社联动、三网融合、多元互动”的模式，内蒙古扎兰屯市实施“三网合一”的网格化管理模式，山东省济南市高新区采用的“五级网格”管理模式。全国各地的城市社区和农村社区在本次疫情中逐步形成了丰富多样的管理模式，这些管理模式的运行不仅能够有效团结各方力量，还可以确保做实做细各项具体防控措施，切实做到群防群治到位、物资供应到位、责任落实到位、排查和管控到位、宣传和引导到位，以促进疫情联防联控工作的进一步完善和落实。

（三）社会团体参与联防联控

社会团体是本次抗击新冠疫情中不可或缺的一个重要部分，他们依靠自身的专业性和服务性积极发挥着引导作用和辅助作用。对于社会团体所发挥的重要作用，可以从疫情发展不同阶段来看。本次疫情初期，正值春节假期，各工厂工人放长假，外出务工人员返乡过年，加之政府严格管控出行等防控措施，导致在最需要防疫物资的时期产量跟不上，物资供应极为紧张。虽然物资调配由政府主导，但红十字会等社会团体的作用仍然不容忽视。它们在第一时间将社会公众从各地捐赠而来的物资统一调配，分发到抗疫前线，极大缓解了政府在物资供应方面的压力。中国红十字会官网显示，截至2020年5月12日17时，中国红十字会总会机关和中国红十字基金会共接受用于新型冠状病毒肺炎疫情防控社会捐赠款物232359.84万元。其中，接受资金171195.26万元，物资价值61164.58万元[9]。疫情中期，在政府的严格管控之下，疫情趋于稳定，社会团体的工作重心在于心理疏导、情绪支持和科学引导等方面，他们主要采用心理援助热线、线上直播、微信公众号发文以及发放心理调适手册指南等方式，为有心理疏导需求的人群提供心理援助服务。在疫情防控常态化阶段，多地复工复学，行业协会和商会之类的社会团体积极发挥作用，指导和帮助各企业科学精准防疫、稳步有序地复工复产。

（四）商事主体参与联防联控

自新冠疫情暴发以来，全民积极抗疫，包括公司企业在内的大量商事主体也发挥自身优势积极投入疫情的联防联控工作中，为疫情防控做出了巨大贡献。从目前来看，商事主体助力疫情防控的方式主要以捐赠款物为主，根据2020年4月15日全国首本《企业抗击疫情研究报告》，我国企业在疫情发生之后快速响应，积极捐款捐物，1月29日，企业抗疫捐赠总额首次超过100亿元；2月7日，企业抗疫捐赠总额超过200亿元；2月22日，企业抗疫捐赠总额突破300亿元；截至4月4日，4061家企业共捐赠351.4亿元[10]。其次，各商事主体还利用自身资源优势参与联防联控，如华为为武汉火神山医院开通5G基站；华润集团作为央企，以保障民众生活物资的供应、基本能源的提供以及医疗器械的供应等实行全线防疫；淘宝、美团、饿了么等平台开通了无接触配送物资的渠道，为民众购买生活物资和防疫物资提供便利；百度和腾讯等互联网企业推出了新冠肺炎疫情实时报告地图，及时更新各项数据；钉钉、腾讯会议、慕课等平台则适时推出了云课堂、云会议等服务，通过线上教育和移动办公有效解决了学生上课难、企业复工难的问题。从上述情况可见，线上和线下的各个商事主体在此次疫情防控中都做出了重要贡献，不同类型的企业之间通过加强协作、互通有无，以实现优势互补和资源整合，为疫情防控开辟了新道路，打开了新局面。

三、重大公共卫生事件中公众参与联防联控的现实困境

（一）社会公众对专业性问题存在认知缺陷，参与防控的动力不足

公众参与认知、态度和行为三者之间有着密不可分的联系[11]。通常来说，公众参与的认知程度、参与态度、以及参与行为是影响其参与动力的重要因素。但一直以来我国对公众有关重大公共卫生事件的应急宣教存在不足。相比美国、日本较为完善的公众宣教工作，我国针对公民的危机教育仍停留在“形式化”阶段[12]。宣传的主要形式往往局限于利用新闻媒体在电视网络上进行健康教育；利用机关企事业单位和社区的宣传栏等宣传阵地进行宣传以及利用中小学教材对中小学生进行疾病预防教育等。这些宣传手段往往流于形式，不仅不能真正起到普及防疫知识的作用，也很难改变公众对重大公共卫生事件反应程度差，对疫情防控的专业性问题认知程度低的现状。公众想要参与重大公共卫生事件的防控，获取信息是关键。信息的获取与公众的参与态度之间呈现出正相关关系，主要表现为：一方面，及时、透明、全面地获取信息会使公众的认知能力得到进一步增强；另一方面，认知水平的提高会使公众对待社会事务的态度、关心时事的态度和参与公共事务的态度更为积极。同时，充分、准确的信息有助于公众正确判断形势，形成积极参与抗击疫情的行为导向。然而在本次新型冠状病毒肺炎防控的初期，由于新闻媒体对疫情的专业性报道不足，未采取有效措施向公众普及防控的重要性，出现了不少因公众对疫情认识不足、掉以轻心而导致的问题。如武汉市自2019年12月8日就出现了首例感染新冠病毒的患者，媒体向公众传达的信息一直是该病毒“不会人传人”或“有限人传人”，直至2020年1月16日，正值春运高峰期，才首次通报了有人传人的可能性，开始实时通报疫情最新情况。这直接导致了公众在疫情初期参与防控的动力严重不足，错过全民防疫的最佳时期。由此看来，如何切实提高公众参与重大公共卫生事件防控的意识，弥补公众对专业性问题的认知缺陷并调动公众参与防控的积极性，是需要我们在疫情过后进一步探索的重要课题。

（二）公众参与联防联控的法定机制不健全，参与的路径不畅

我国自国务院于2003年正式发布《突发公共卫生事件应急条例》以来，全国人大常委会和国家卫生健康委等相关部门发布了不少有关突发性重大公共卫生事件的法律法规和规范性文件，例如全国人大常委会分别于2007年、2013年和2019年通过的《突发事件应对法》《基本医疗卫生与健康促进法》以及《传染病防治法》，国务院于2006年颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》，国家卫健委在2016年发布的《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》等，都对我国重大突发公共卫生事件的应急管理体系和传染病的防治体系建设提出了意见，但对于公众参与防控均未作出相关规定。究其原因，一方面是由于公众对政府的依赖性过大，在面对重大公共卫生事件时，通常是政府在其中发挥主导作用，公众大多只能以个体形式参与到防控中，组织化程度过低，力量过于微小，在政策制定的过程中显得可有可无。因此政策制定机构在制定政策的过程中常常会忽视公众的作用，而未对公众参与做出相应的规定。另一方面则是由于中国目前公民社会的法治程度较低，无论是在经济、政治或是社会治理等方面，对于法治的基础和传统都相当缺乏。在此种情形之下，公众参与重大公共卫生事件联防联控的权利和地位难以得到有效和完善的法律保障，参与防控的路径梗阻，信息传递困难，且能参与的范围窄、作用小，不足以深化扩展公众参与联防联控的实际作用。由此可见，公众参与联防联控的制度供给不足，缺乏明确的法律制度保障，从而阻塞公众参与防控的路径，这些问题都使得公众参与联防联控难以落到实处。

（三）参与形式单一，缺乏有效的公众资源整合与分配

政府通常是重大公共卫生事件中的“第一责任人”，正因如此，其过于强调自身在联防联控中的作用，而习惯性地忽视了各种社会组织在其中所发挥的作用。我们通常把社会组织看作社会的“第三方力量”[13]。因为它能够起到联结政府与公众的沟通桥梁作用，并可以发挥自身功能充分整合与分配公众资源。但就目前而言，我国社会组织发展较为缓慢，在诸多方面都过于依赖政府，缺乏自主独立性，难以应对在重大公共卫生事件突发时陡增的各种事务。在这样的背景之下，公众参与联防联控缺乏组织引导，参与形式也仅限于捐献物资、自我防疫，因而急需在社会组织的引导下探索更多的参与模式。同时，社会组织的角色缺位，使得物资和人员难以得到有效的整合和分配，资源的利用率大大低于预期。政府并非是万能的，仅靠政府自身的力量并不足以应对所有的社会公共事务，在重大公共卫生事件发生时，还需由工会、共青团、妇联、红十字会等社会团体组织动员群众积极投身疫情防控，并发挥自身作用有效整合公众资源。就此次新型冠状病毒肺炎疫情的防控工作而言，如果单单依靠政府，是很难在短时间内推动防控资源和力量下沉，拓宽公众参与防控形式的。

（四）公众参与联防联控的权责明晰度不足，容易引发防控中的失序现象

回顾“非典”暴发以来我国所经历的数次重大公共卫生事件，政府在防控和治理的过程中均承担着主导和引领的作用，而未能充分赋予公众在应对、处理事务方面的权限和能力，公众的权能极其有限。公众参与重大公共卫生事件的联防联控是一项纷繁复杂的过程，作为参与者，公众的各项权责必须明确。我国虽然对于应对重大公共卫生事件有专项的法规和规章，但却缺乏对公众参与防控的权责的具体规定。“在《突发事件应对法》《传染病防治法》及《戒严法》等相关应急法律中，一般规定公民有义务遵守应急安排，而对公民权利保障却极少涉及，尤其是在基本权利的保障方面”[14]，这就很容易导致在重大公共卫生事件突发时，行政应急权无限扩张，公民权利却不断缩小，权责明晰度不断降低。从此次新冠肺炎疫情中我们可以看到，公众参与在联防联控中发挥了重大作用，但如果不进一步加强对公民权利的制度保障，提高权责明晰度，那么公众参与不仅在贯彻执行管理部门政策的力度和程度上难以达到最优，还有可能最终危害公民的基本权利，从而引发在参与联防联控的过程中出现失序现象，导致造成危机处理的滞后性。

（五）公众参与的组织化程度偏低，缺乏与政府的良性互动

在重大公共卫生事件中，仅仅依靠公民个人参与联防联控是很难最大限度地发挥作用的，各类社会组织、团体在疫情的联防联控中发挥着举足轻重的作用。我国拥有数以万计的各式各样的社会组织和团体，从理论上说，共青团、工会、妇联等人民团体应当起到组织动员群众积极战疫的作用；行业协会、商会等社会组织则应当为公司企业等商事主体有效传递信息，帮助和指导他们科学精准防疫；慈善组织、红十字会需尽可能地接收来自公众的善意捐赠，并合理地整合分配将善款落到实处。另一方面，我国依然存在政府与公众之间缺乏沟通渠道，公众难以参与政府决策的问题。这主要还是由于“我国目前大多数的社会决策过程仍然是由精英群体主导的、自上而下的过程”[15]。因而社会组织和团体不仅应当肩负起为公众向政府表达自身意愿的责任，同时还应当为公众接收政府讯息提供平台和载体。但在实践中，这些社会组织、团体不仅没有充分发挥桥梁和纽带的作用，其自身功能也并没有得到完全发挥，更没有起到促进政府与公众间良性互动的作用。这主要还是由于我国一直以来“大政府，小社会”[16]的管理理念所带来的弊端。在这样的理念之下，我国的社会组织和团体在人员、资金等诸多方面都过于依赖政府，欠缺一定的独立性，导致公众对于政府决策不知情、不了解，政府的各项决策也无法充分吸收公众的声音。

（六）重大公共卫生事件的突发易引发公众不安情绪，导致其在参与过程中难以把控好度

重大公共卫生事件的突发通常容易引发公众心理的恐惧、焦虑和不安情绪，影响社会稳定。特别是在当今互联网时代，主流媒体与自媒体的海量信息爆炸式地充斥着公众的视野。网络作为文化思潮的载体，网络舆论作为社会舆论的重要组成部分，成为加剧舆论多元化的主要因素。[17]不仅如此，信息的人际传播也给公众接收正确信息带来了不确定性。再加上社会大众的背景、教育程度和对自身的认知不同，导致了其对所接收信息的解读也不同。因而重大公共卫生事件突发时，信息的不对称以及对疫情的不明就里极易引发公众的负面情绪。从标准学习层级来看，公众感知经历了这样一个过程：认知→情感→行为=基于认知信息的加工处理的感知[18]。这是指公众主要通过积累从外界被动获取的公共事务的内容信息和评价信息来形成自己对是否参与公共事务的认知；其次，结合个人本身的价值观和对信息的理解凝练出一种对于公共事务的情感；最后根据这种情感产生一定的行为导向，从而引导公众作出是否参与公共事务的行为选择。从上述路径可知，公众在认知阶段获取的信息将影响其情感的判断，从而进一步影响其行为导向。因此，这就可以理解为何在信息爆炸下不确定的、虚假的信息输入会使公众在参与防控时产生一些负面的、非理性的情绪。基层是联防联控的第一线，公众是联防联控的重要力量，良好的心理状态是公众参与防控的前提，若放任公众的种种不安情绪而不加以引导，则容易使公众在参与防控时难以与管理者所期望的步调一致，出现过度防控的现象。因此，为保持公众在防控工作时良好的精神状态和风貌，不仅需要以科学的理念引导公众参与防控，还需要展现出人文关怀，以建立公众战胜疫情的信心。

四、重大公共卫生事件中公众参与联防联控的路径探索

（一）向全社会广泛普及疫情防控知识，加强宣传教育，鼓励社会公众积极参与防控

“重大疫情防控工作需要动员所有社会资源和社会力量参与进来。”[19]此次新型冠状病毒肺炎疫情所暴露出的诸多问题表明了我国对重大公共卫生事件防控方面的应急宣传和危机教育不足。例如在本次疫情初期，我国对疫情防控的宣教不到位，导致公众危机意识淡薄，没有及时采取防控措施，以至于病毒在人群中广泛传播开来。我国是世界人口大国，对于突发性重大公共卫生事件的防控更加艰难，因而更应重视对重大公共卫生事件的宣传教育工作。对此可以采取外部和内部双重激励的机制，既要完善激励制度，给予公众精神和物质上的表彰；也要让公众切身参与到重大公共卫生事件防控的实践中去，比如借鉴日本的经验，设定类似于“全国疫情联防联控周”等警示性的宣传日和宣传周，还可以通过以社区为单位进行防疫演练、免费发放疫情防控手册等各种形式向社会公众广泛普及疫情防控知识，引导人民群众正确理性看待疫情，增强公众的自我防范意识和防护能力，并借助新媒体等网络资源使防疫宣传工作常态化，让公众尽可能地熟悉重大公共卫生事件的常见类型，培养公众的危机意识和参与疫情防控的积极性。只有这样，才能杜绝防疫宣教的“表面化”“形式化”，从而真正使公众参与到联防联控中来。

（二）完善公众参与联防联控的法定机制，畅通在重大公共卫生事件中公众参与防控的路径

事实上，目前公众参与联防联控无法可依是公众对参与防控产生顾虑的最主要根源，现阶段公众参与联防联控尚缺乏明确完善的法律保障。加强顶层设计，完善相关法律保障制度，有助于转变公众观念——抗疫防疫是政府的任务，与己无关；打消公众顾虑——参与防控没有相应的制度保障，同时也有助于畅通在重大公共卫生事件中公众参与联防联控的路径。因而当务之急是要完善相关法律法规，将公众参与重大公共卫生事件的联防联控落实到具体的法律条文之中，在突发性重大公共卫生事件的规章和规范性文件中增加有关公众参与的规定，明确规定公众参与重大公共卫生事件联防联控的具体途径和方式。如公众是以官方还是非官方的形式参与防控，公众参与的权责如何明晰，公众参与的渠道是否包括听证会、座谈会或网络等等，保证公众参与是在法治的框架下进行，从而降低公众参与联防联控的成本，使公众参与制度化、常态化和科学化，为公众参与提供坚实的制度保障。

（三）拓宽公众参与联防联控的渠道，加强对社会资源的整合与分配

拓宽公众参与渠道首先要充分利用信息网络平台，政府不仅要通过各种网络媒体为公众解答疑惑，向公众传达有关疫情的信息，还应通过网络平台，有效利用云计算、大数据等方式将各地的防疫举措和防疫成果集中分享。相应地，民众也能利用互联网工具自发地获取、分享防疫措施和疫情的实时状况或及时发布求助信息，实现线上与线下同步参与防控，以保证信息获取的全面性和公众参与的实效性。企业在利用互联网进行疫情防控方面则更加具有优势，互联网企业可以提供追踪和预测疫情的工具，物流类企业可以通过智能化的方式配送物资，医药类企业则可以提供在线问诊服务。其次，要扩大参与防控范围，从基层干部到每一个公民都有参与防控的义务，如此次疫情中业主配合小区的封闭式管理；村干部组织村民代购、接收、分配物资；疑似患者如实报告涉疫信息等都是公众积极参与防控的表现。最后，在参与时序方面，要保证事前参与、事中参与和事后参与，在每一个参与阶段都需要公众的积极响应，绝不能漏掉任何一个阶段。另一方面，当重大公共卫生事件发生时，由于其突发性和难以预料性，常常会出现各地防疫物资匮乏，前线医疗人员防控装备紧缺的情况。此时就需要由行业协会和红十字会等社会组织牵头，充分调动企业、工厂以及公民个人的积极性，对一切可利用的社会资源加以整合和分配。此外，封闭管理是疫情防控的一项关键举措，但有许多小区是无物业的开放式小区，这些小区人员结构复杂，实现封闭管理的困难较大，因而要充分整合社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业公司、驻区单位、辖区社会组织等主要社区管理资源，积极发动志愿者等社会力量加强防控。统筹协调，发挥基层干部与居民志愿者作用，共同夯实社区防控基础，缓解社区人员紧张的问题，营造人人参与防疫的浓厚氛围。

（四）正视公众在重大公共卫生事件防控中的重要作用，明确其权利和责任

在重大公共卫生事件中，社区干部、社区工作人员、广大志愿者以及各类企业和社会组织通常能够对防控工作的展开起到很好的协助作用，能够为政府部门和公安部门分担很多防控的压力，特别是在联防联控中，基层是确保各项措施落实到位的关键所在。但在我国“大政府，小社会”的管理理念之下，政府赋予公众的权能过小，导致基层人员在防控工作中常常束手束脚，无法充分发挥作用。比如在此次疫情防控中，所有从各省捐赠到湖北的物资必须由湖北红十字会统一调配，以至于出现了前线医护人员物资短缺，红十字会仓库物资不能及时发放以及对物资的分配不合理等问题。这就需要政府将权能下放，把日常性的、非决策性的事务交由其他民间协会和非官方组织，以减轻政府和官方组织的压力。不仅如此，为便利公众在重大公共卫生事件发生时能够及时有效参与到联防联控中来，还应在相关法律法规中明确公众参与的各项权责，确保公众参与有法可依。同时，各级政府及其派出机构向社区摊派了大量诸如填表格、搞特色、做宣传等的行政任务，使得社区形式主义和官僚主义频发。因此，将相关法律实施细则落实到位，“也能防止多头重复向基层派任务、要表格”①2020年3月9日国务院联防联控机制在新闻发布会上表示原则上不得向社区重复摊派任务。，有助于基层干部把精力都投入到疫情防控与复工复产的工作之中。

（五）提高公众参与联防联控的组织化水平，建立健全公众与政府间的沟通机制

积极培育非政府组织是提高公众参与联防联控组织化水平的一项重要措施。非政府组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织，其大致可以分为行业协会和群众性团体组织两类。其中应当充分发挥我国各行业协会的作用，帮助并指导企业以科学的方法精准防疫，加大对中型和微小型企业的支持力度，帮助它们有序复工复产、渡过难关。而群众性团体组织主要包括工会、妇联、共青团等，相比政府他们更加熟悉自己地区的防疫情况，能够更加有效地组织动员群众积极投身疫情防控。在疫情防控过程中，这些社会组织在加强组织引导、畅通沟通渠道和鼓励支持方面甚至能够起到比政府更大的作用。另一方面，当前我国公众与政府沟通的主要渠道以人民代表大会和政治协商会议以及政府开设的各种接访接待为主，但对于普通公众来说，这样的参与机会较少，也缺乏解决问题的时效性。这就要求建立起公众与政府的更加高效直接的沟通渠道，为此既可以借助信息网络平台，充分运用现代化手段，利用发达的网络资源，通过多种渠道，例如微信、微博、社交网站、媒体视频、数字报纸、手机报刊和手机电视等新媒体工具与政府沟通；还需要具有公众与政府间面对面的直接沟通交流方式，比如通过开座谈会、社区间的走访等方式。

（六）重视公众在重大公共卫生事件中可能出现的心理危机，把握公众参与心态的发展方向

本次疫情给公众带来了严重的心理危机。每当面临突发性重大公共卫生事件时，特别是当信息不对称、防范和预防手段欠缺时，人们不可避免地会出现恐慌、焦虑等应激反应。这种不安的情绪自然而然地也会影响公众参与联防联控的成效。信息沟通是公众克服心理危机的重要基础。“所谓信息沟通，则是指基于某一特定的目的，信息从一个主体传递给另一个主体的过程，这些主体可以是个人与个人、个人与组织以及组织与组织。”[20]妥善处理公众心理危机最好的办法是让公众了解基本信息，尽可能地让真相展露在公众面前，让更多的专业人士用科学的方法为公众解惑，像人民日报、央视新闻、新京报等主流媒体也应当大量刊发公众普遍关切的传染病科普文章，并及时更新感染人数等信息。同时，有效的心理危机干预也十分重要，主要是指“心理干预者采取有效措施，克服个体的心理恐慌状态，使其回归正常生活”[21]。针对重大公共卫生事件中可能出现的心理危机，其干预措施主要包括用科学的理念指导疫情的防控以及动员多方力量加强心理疏导工作。例如，在疫情防控期间采取一些较为严格的管控措施是完全必要的，但除湖北和武汉等受疫情影响最为严重的地区外，要注意把握好度，充分考虑公众在过于严苛的防控措施之下可能出现的心理危机，尽可能地把防控措施给民众生产生活带来的影响和不便降到最小。同时，还应当主动做好心理疏导工作，支持广大社工、义工和志愿者对有需要的人群提供心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。