检察官员额制度的问题及对策
——基于青海省的实证研究

王立明

青海省是全国司法体制改革先行试点省份之一。自2014年6月6日以来，青海省法官检察官遴选委员会先后分四批开展了员额制检察官遴选工作，遴选员额制检察官895名。总体上，青海省法官检察官遴选委员会始终把坚持正确政治方向作为首要原则，坚持党对政法工作的绝对领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路；坚持检察官正规化、专业化、职业化发展方向；坚持严格标准、择优选任、公开公正，确保真正把业务水平高、办案能力强的人员遴选为检察官。青海省结合实际情况探索了检察官员额制制度设计，取得了很多的成绩，但也存在明显的不足。本文以检察官员额制运行为视角，就青海省检察官员额制在入额人选、入额方法、面试考察、遴选会议、学历要求、未入额人员待遇等方面的问题进行分析，并提出相应的制度完善建议。

一、检察官员额制的制度设计及运行情况

顶层制度设计。我国建立员额制检察官制度，始于党中央的政策主张。为了更好地落实党中央的政策主张，中共青海省委、省人民政府和省人民检察院制定了相应的政策措施。在各试点省份试点改革的基础上，检察官员额制于2018年被写入了《人民检察院组织法》。

遴选入额制度设计。2015年青海省人民检察院制定的《青海省检察机关司法体制改革试点工作指导意见》规定：“具有检察官(含助理检察官)法律职务、未能入额的检察员，在改革过渡期内分类管理，改革后仍保留其检察官法律职务。改革过渡期间及以后新进入的检察人员，实行严格的分类招录、分类管理。”针对黄南藏族自治州、果洛藏族自治州和玉树藏族自治州基层检察院(如泽库县、曲麻莱县)有员额空缺但符合遴选条件人员不足的实际情况，省检察院统一调配一定数量的检察官入额人选名额，以弥补青南地区员额制检察官的不足，并将此特殊政策写入2017年《全省检察机关第三批员额检察官入额遴选工作方案》。此种做法一定程度上解决了青南牧区员额制检察官不足的突出问题。

入额比例制度设计。中央政法委《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》第二条规定：“推进法官、检察官员额制改革，应从严掌握员额，控制在中央政法专项编制的39%以下。”为了严把入额检察官人选，青海省检察机关入额检察官遴选述职数不超过空缺检察官职数的60%。此外，根据《关于同意全省检察机关第三批员额检察官入额遴选工作方案的批复》的规定，对申请入额的地级市州检察院检察长和基层检察院检察长入额人选，采取“上提”的原则，即由省检察院对地级市州检察院的检察长和基层检察院的检察长建议人选进行审查。

面试考察制度设计。根据青海省人民检察院《关于从现有检察人员中遴选检察官的实施方案(试行)》第五条的规定，各级院检察长、副检察长、检察委员会专职委员采取“考核”方式遴选，其他检察人员采取“专业考试+专业考核(含述职、测评、考察)”方式遴选。面试是检察官入额的重要程序。为了体现公平、公开和透明的原则，青海省对制定规则、面试考核组、试题保密、面试评分参考材料、后勤保障、考场布置、考生着装要求、面试考察人员组成、面试人员纪律、考官打分、归档等做了严格规定。

遴选会议制度设计。青海省法官检察官遴选委员会遴选检察官，是按照《全省检察院入额遴选办法》《关于同意全省检察机关员额检察官入额遴选工作方案的批复》《省法官检察官遴选委员会会议议程》《关于对中央政法委〈关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知〉精神的解读》《青海省法官检察官遴选委员会工作规则》等开展遴选工作的。其工作内容和程序如下：其一，省法官检察官遴选委员会由15人组成，必须达到三分之二委员出席，方可举行会议。其二，省委政法委员会将事先准备好的材料发给每位遴选委员会委员(材料包括省检察院及地市级检察院的遴选方案，各级检察院党委出具的每位拟入额检察官的工作业绩，拟入额检察官的个人简历、考试考核面试单项分数、总分和排名)。其三，遴选委员会会议由省法官检察官遴选委员会主任主持。其四，省检察院、各市州检察院主要负责人分别向遴选委员会介绍各个检察院拟入额的检察官、差额人员和领导干部入额之理由。同时，主要负责人接受遴选委员会委员的质疑，若其无法说明情况，则由被质疑者所在检察院的主要负责人出面说明。其五，遴选委员会委员在审阅材料的基础上，提出发现的问题。其六，按照审议顺序分别由省法官检察官遴选委员会考察面试主考官对本组考察面试入额检察官入选情况做说明，提出本组对拟差额入选人员的意见及理由。其七，按照审议顺序分别对入额检察官入选进行审议，发表意见。其八，省委政法委员会负责人宣读省委组织部、省纪律检查委员会对拟入额人选的遵纪守法情况的说明。其九，按照审议顺序分别对入额检察官进行无记名投票表决。其十，工作人员计票，在下一单元审议结束后宣布本单元投票结果。

学历要求制度设计。《检察官法》第十二条第五款对担任检察官的学历有明确的要求。《青海省检察官遴选办法(试行)》结合青海省实际情况做出了具体规定：高等院校法律专业本科以上学历，汉藏(蒙)双语检察官可以放宽为高等院校法律专科以上学历。

二、检察官员额制运行中存在的主要问题

(一)制度设计不能应对复杂的现实情况

2015年青海省委政法委员会制定了《司法体制改革先行先试点工作评估验收办法》，规定了评估验收依据、评估验收内容、评估验收对象及方法、组织实施和结果运用及有关要求。但笔者在调查中发现，检察官员额制的制度设计不能应对复杂的现实情况。其一，司法体制改革试点中存在的问题，尽管可以通过行政手段解决，但是改革涉及司法工作人员的切身利益，应当全面听取司法工作人员对改革方案的意见建议。其二，司法体制改革试点地区应综合考察社会效果，若群众反映较好，可在全省乃至全国推行；若群众反映问题较多，则应由相应的主管部门在深入调研的基础上，结合试点地区的实际情况再行拟定改革方案。其三，司法体制改革试点时间太短(3至5年)，应当适当延长试点的时间，以便充分对试点中存在的问题妥善处理。其四，既然上下级检察机关之间是领导和被领导关系，最高人民检察院应当在总结经验的基础上，制定一个适用于试点改革省份的实施方案。[1]47

(二)入额人选存在违背制度初衷的情况

39%的中央专项编制，是“绝对红线”，不可逾越。这就导致检察官入额竞争十分激烈。利益驱动使得一些行政部门的人员进入员额检察官序列，但这些人入额后仍从事原来的行政工作，只是在业务部门挂名，自己承办较少且简单的案件，或者干脆由辅助人员具体办理案件。司法体制改革的本意是要将优秀的、最有办案能力的人员充实到第一线办案，但现实中，最有能力办案的人员，并没有全部入额。调研发现，不少因各种原因未入额的办案骨干，由于没有办案的权力，原来积累的办案经验，无用武之地，造成资源浪费；而没有办案经历的行政人员入额后，因没有办案经验，所办案件无法保证质量，易导致错案发生。检察官员额制运行存在对真正优秀的办案人员不公的问题，也没有完全体现“优胜劣汰”的原则。

(三)入额方法缺乏可操作性

以“案件数量”为依据制定的39%的专项编制比例，不符合青海省藏区检察院的实际情况。员额制实行后，为了规范员额制检察官管理，实行员额动态管理机制，中共青海省委政法委员会制定了《青海省法官检察官员额退出管理办法(试行)》(青政法〔2017〕6号)，其中第五条第(五)(八)和(九)项规定，具有下列情形之一的，由法官检察官所在院管理部门提出退出员额的意见：入额后不在司法一线办案(业务)岗位上从事办案(业务)工作或者在一线办案(业务)岗位挂名、实际从事其他工作的；入额的法院庭长、检察院处(科)长办案数低于本部门法官、检察官平均办案量50%的，市州法院副院长、检察院副检察长等院领导办案量低于本院法官、检察官平均办案量20%的，基层法院副院长、检察院副检察长等院领导办案量低于本院法官、检察官平均办案量30%的；绩效考核不达标的，以及经考核认定司法办案能力差、不能胜任办案工作任务的，或者无正当理由不能完成办案任务的；年度考核等次确定为不称职或者连续两年确定为基本称职的。但是，上述规定仍有如下四个问题亟待进一步明确：其一，何谓“办案”？公诉办案工作包括告知、阅卷、讯问犯罪嫌疑人、核实证据、听取律师意见、侦查取证、制作审查报告、制作起诉书、制作举证提纲、制作公诉意见书、制作答辩提纲、制作量刑建议书、参加庭前会议、出庭支持公诉、出席法庭宣判、审查裁判文书、网上录入和内卷装订归档等任务，其中阅卷、讯问犯罪嫌疑人、核实证据、侦查取证、审查法律文书、参加庭前会议、出庭支持公诉和出席法庭宣判等8项办案任务必须由入额检察官亲自完成。就检察机关而言，办案有广、狭之义。广义上的办案，指检察官亲自参与案件的全过程或参与其中一个或几个环节。狭义上的办案，指检察官参与了案件的阅卷、讯问犯罪嫌疑人、核实证据、侦查取证、审查法律文书、参加庭前会议、出庭支持公诉和出席法庭宣判等8项必须由入额检察官亲自完成的业务工作。由此可见，对“办案”一词有必要做进一步规范解释。其二，“50%、20%和30%的办案量”不够清晰，亦有规范之必要。其三，控申、预防、案管、研究室、监所等部门检察官的办案工作，也是检察院的重要工作，亦属于广义的办案范畴。这些工作量应当如何界定和量化呢？其四，何谓“办案能力差”?何谓“不能胜任办案”？此等问题有待进一步规范解释，否则具体执行过程中会出现主观判断，不利于检察机关日常工作的开展。

需要说明的是，我国有些地方检察院为全面落实中央对检察官员额制改革以及司法责任制改革要求，专门出台了相关的规范性文件，进一步规定了员额制检察官办理案件的具体任务，特别是各级入额检察长和副检察长直接办理案件的内容，对检察机关推进员额制检察官改革起到了良好的示范作用。例如，2016年10月，江苏省人民检察院专门制定了《关于检察长(副检察长)直接办理案件的规定(试行)》，从办案方式、案件数量、案件类型等方面对入额院领导办案提出具体要求。2017年3月，江苏省人民检察院出台《关于省院入额院领导直接办理案件操作办法(试行)》，对省检察院入额的院领导直接办案进行了细化。[2]

(四)面试考察设计不够科学、规范，考察情况不理想

面试是非常重要的环节，但面试题目的标准答案和评分标准显得随意和不够严谨，有待进一步科学规范。[3]参加面试的检察官在答题时，普遍存在答题不全面、法理分析不透、法律条文掌握不熟练等问题，考察情况不理想。现以笔者参加的青海省第三批入额检察官面试(2017)为例，说明如下：

面试必答题：作为一名员额制检察官，在办理案件时如何严把“事实关”“证据关”，杜绝冤假错案？

标准答案要点：其一，树立正确的司法理念；其二，强化规范意识；其三，强化证据意识；其四，强化人权意识；其五，强化诉讼监督；其六，充分发挥检察监督和案件部门的监督作用，确保公正执法；其七，建立健全错案追究制。

大多数考生对上述问题的回答是：除办案外，对公安侦查、法院审判居中监督，不断提高政治素质、业务素质，并加强理论学习。

面试选答题之一：2015年5月宋某因电信网络诈骗犯罪受过刑事处罚。2016年10月，宋某自称警官骗得农村女大学生张怡及其父亲张向东的信任，以购买理财产品为由，将两人积蓄的3万元骗取后消失，造成被害人张怡自杀、张向东精神失常的严重后果。

请问：根据《最高法、最高检关于办理电信网络诈骗刑事案件适用法律若干问题的意见》，该案件中应当酌情从重处罚的情节有哪些？

标准答案要点：其一，造成被害人张怡自杀、张向东精神失常；其二，冒充国家工作人员——警察；其三，宋某因电信网络诈骗受过刑事处罚；其四，诈骗残疾人、老年人、未成年人、在校学生。

大多数考生只是简单地回答“累犯”和“自杀”及“精神失常”，没有从法理、证据、法律适用等方面进行全面分析。面试考题设计不够合理，区分度不大，导致不能有效区分参与面试的检察官的业务能力，选出真正优秀的检察官。

(五)遴选会议运行机制不畅

其一，遴选委员会委员对司法体制改革相关文件在理解上有意见分歧。例如，中共中央政法委员会《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》(中政委〔2017〕9号)第四条中规定的“办案骨干”“参与办案”和第五条规定中的“其他领导干部”“综合行政部门负责人”等，执行起来存在歧义。其二，个别检察院主要负责人对本单位拟入额的检察官工作情况不甚了解。其三，省委组织部、省纪律检查委员会对拟入额人选的遵纪守法情况的说明不是提前发放，而是在遴选会议上宣读，与程序正义不是很符合，也增加了时间成本。其四，面试不及格不能入额，那么面试成绩是否作为入额必备条件，相关文件没有具体规定，但在面试时有口头的说法，即面试成绩不及格者，不能入额。

(六)学历层次不理想

就笔者掌握的情况看，青海省入额的检察官，学历层次多是本科，很少具有硕士学位，具有博士学位者更是寥寥无几。藏区基层检察院缺少藏汉“双语”诉讼的法律人才。例如，第三批入额检察官专业笔试考试，全省检察机关只有海南州人民检察院的切某、海北州人民检察院的周某和祁连县人民检察院的仁某使用藏语答卷。此外，有检察人员反映，检察官员额制施行以来，其单位有多名优秀但未进入员额制的工作人员辞职，人员流失使本就缺乏优秀办案人员的青海各级检察院面临更大的挑战。

三、完善检察官员额制的对策建议

(一)细化制度设计，提高可操作性

针对一些地方遴选工作执行中央改革精神不严不实，存在入额论资排辈、平衡照顾，入额后办案责任不落实等问题，中央政法委员为进一步规范法官、检察官遴选标准、程序，保障司法责任制改革健康有序开展，出台了《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》(中政委〔2017〕9号)，对法官、检察官遴选标准和程序提出10条要求，具有指导作用。但是，该文件在执行过程中仍有商榷余地。其一，原办案骨干调入非办案部门五年以上的，需回到办案岗位参与办案满一年方可入额。何谓“办案骨干”？何谓“参与办案”？如果不给出具体的深度解释，也不易操作。其二，除检察长外，其他领导干部入额，应当按照统一标准、程序参加遴选。政治部主任、纪检组长，以及综合行政部门负责人入额的，应当在入额名单公示结束之日起3个月内按照规定的组织程序免去原有党政职务，调整到一线办案岗位；未按时调整的，应当退出员额。另外，副职是否也属于综合行政部门负责人？这些都是非常棘手的问题。因此，建议在遵循中央统一规定的情况下，应当给予地方更大的自由度，细化制度设计，使检察官员额制度能够契合地方实际，增强可操作性。

(二)循序渐进，确保入额人选向业务人员倾斜

司法改革的目的，是让真正会办案、有经验的检察人员入额，提高办案质量。职责分明，权责对等。办案人员对其所办案件实行终身责任制，是享受高待遇的基础。2017年青海省检察院在第三次入额人选考察时，较之前两次已明显向业务部门从事办案工作人员倾斜。青海省检察院草拟的《入额检察官、司法辅助人员和行政人员工作绩效考评办法(试行)》规定了30%的绩效考评工资。因此，笔者建议，所有入额检察官都到办案一线承担办案任务，业务性不强的部门仅保留一至两名入额检察官，检察机关受理的所有案件，统一由案管部门电脑分案，年终考核以办案质量、数量、效率、复杂程度等综合考察确定优良等级。让所有人都看到高工资、高待遇背后的责任和付出，势必会减少盲从倾向，从而慎重选择是否入额。

中国的改革从来都不适合“一刀切”，检察官员额制改革亦如此。笔者注意到，对年龄在50岁以上的检察人员，因各种原因无法入额的，一般通过组织部门任职党政领导干部的途径解决他们的政治待遇和经济待遇问题。此种做法可谓“安抚之策”，至少保证他们退休后可享受较满意的退休待遇以及“副处级或正处级”的政治地位。根据干部管理办法，检察院的领导干部有县委组织部门管理的干部(科级)、地级市委组织部门管理的干部(处级)、省委组织部门管理的干部(厅级)、中央组织部门管理的干部(省级)等四个层级体系。入额检察官“双肩挑”(亦即既是入额检察官，也是副处级以上领导干部)属于正常现象。但是按照检察官员额制改革循序渐进的原则，此种做法只应是“过渡性政策”，不应是“常态性政策”。

(三)因地制宜，完善入额方法

青海藏区基层检察院的工作，不只是办案，还要完成当地党政机关交办的工作任务。因此，员额制检察官制度的顶层设计，不应采“绝对红线”原则，而应采“相对红线”的原则。[3]此外，在严格执行中央政法委专项编制39%绝对红线的基础上，青海省应当结合具体的实际情况，留出一定的入额比例，为暂时未进入员额制的优秀检察官或检察官助理留下入额空间。最高人民检察院的《员额制检察官办案考核管理办法》，对“办案”“办案量”“办案能力差”“不能胜任办案”等概念进行了细化，并对退出员额制的程序进行了科学设计。此外，需要明确未入额的检察官没有办案的权力，让办案真正落实到每一位入额检察官的头上。

(四)完善面试考察机制

基于检察官专业化、职业化的发展要求，本文提出如下五方面建议：其一，建议最高人民检察院制定员额制检察官面试管理办法，使面试工作更加科学规范；其二，科学设计试题，建立面试考试试题库；其三，各级检察院检察长、副检察长、检察委员会专职委员必须参加面试；其四，参与面试人员打分应按评分标准严格打分，避免打“同情分”等；其五，提高面试分数占比。[4]

(五)规范遴选会议制度

其一，对各级检察院党组出具的虚假鉴定材料，不仅要责成其重新制作，而且要对出具虚假材料的检察院主要负责人和直接责任人员给予一定的党纪政纪处分，以杜绝此类情况发生。其二，建议最高人民检察院在充分调研的基础上，出台相应的政策性措施，对有关问题加以明确、细化。其三，各级检察院主要负责人必须具体、详细掌握本院拟入额的检察官人选的基本情况，否则要被问责。其四，基于面试所考察的口头表达能力对从事检察官业务工作的重要性，应当明确规定凡不参加面试或者面试成绩不及格者，一律不得入额。

(六)多措并举，落实员额检察官学历要求

青海地处高原，土地面积大，经济落后，人口较少，多民族聚居。因此，应多措并举，落实员额检察官的学历要求。其一，可考虑采取“民汉考生的比例限制”，亦即藏区藏族司法人员招录比例为60%，其他民族司法人员招录比例为40%，且对藏汉双语司法辅助人员采取“单独招录”。其二，青海民族大学可考虑采取“定向培养+招录一体化”的“订单培养模式”或“联合培养模式”，并对藏区检察院实行“高考定招生”，即每年由省检察院根据全省检察院空编情况，拿出一定数额的编制实行“高考定向委托培养”。其三，青海民族大学应当积极与国家检察官学院青海分院合作，协同研究藏汉双语法律人才培养机制，并及时向决策部门提出可行的意见建议。其四，建议在青海民族大学和青海师范大学两所高校法学院设立藏汉双语法学专科班，适当降低录取分数线，定向招录民族地区户籍并连续居住3年以上的考生。合格毕业生定向分配到藏区检察院工作，并且至少服务8年。

综上所述，青海省作为司法体制改革试点省份之一，在司法体制改革方面取得了一定的成绩，同时也积累了一些有益的经验。司法体制改革是一项系统工程，员额制改革只有与司法人员分类管理、司法人员职业保障和人财物省级统筹管理同时推进，才能取得成功。青海省检察官员额制应当针对存在的问题，查漏补缺，完善机制体制，实现制度初衷，为实现司法公平正义提供人力资源保障。