国土空间规划背景下的生态空间协调

林长青 烟台市土地储备中心

管理体制改革等具有国家战略意义性政策导向的空间划定，需严守生态保护红线，强化生态监管对于国土空间的保护功能、划定原则类型及施策方法。目前，城市化推进深刻改变着国土空间格局。由于资源性建设矛盾日益凸显，地区生态环境严重受损，因生态系统功能退化导致自然灾害频发的人居环境安全受到巨大威胁。

一、生态空间相关概述

对“生态空间”的理解是界定“自然生态空间”概念的前提和基础。目前，国内外对“生态空间”概念尚没有明确和统一的界定。国内外对生态空间的理解大致包括绿地、绿色空间、生态用地、生态空间。其中，绿地和绿色空间在城市规划、林学、生物学等领域运用较多，多与侧重表达城市地表空间的物理特性和可塑性相关联，而生态空间、生态用地在地理学、生态学等领域运用较多，侧重表达地表空间的性质、功能和结构等。总体而言，不同学者从多种角度对生态空间概念的界定和阐述可分成3 种观点：第一种观点是从生态要素的角度出发，认为生态空间是指生态系统中水体、动植物等生态要素的空间载体，这种观点定义的生态空间类似于生态用地，侧重将林地、草地、湿地等土地利用的空间范围归为生态空间；第二种观点从认为只要提供生态系统服务功能或生态产品的空间都属于生态空间，如农田和城市中的绿地，也提供生态功能，也应纳入生态空间；此外，还有一种观点认为，从生态功能的角度出发，强调生态空间是以提供生态服务为主体的地域空间，如自然保护区等各类保护地，而其他的空间虽然也提供一定的生态系统服务，但是不作为其空间的主体功能，不能被定义为生态空间。

二、国土空间规划背景下的生态空间协调策略

（一）保护修复规划编制情况

新在新区国土空间规划工作开展后，此项规划成果被纳入作为生态空间划定的重要依据。参照国土空间规划编制指南、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南，保护修复规划中的各类生态要素可分类为生态环境类、农业生产类、资源利用类、建设安全类要素。在保护修复规划中，按管控强度不同划分了一级生态空间、二级生态空间，其中一级生态空间相当于双评价指南中生态保护极重要范围、农业生产适宜范围、城镇建设不适宜范围，二级生态空间与一级生态空间相比保护要求略低。一级生态空间内，禁止城镇建设以及与生态保护无关的建设行为，二级生态空间内，不进行高强度开发建设，被占用的各类生态要素空间执行占补平衡，其他区域可以合理布置各类建设用地。

（二）明确保护防线

“生态红线”作为改革生态环境保护管理机制的重要手段，现已上升为国土空间划定的重点任务。红线观念在区域性生态规划研究过程中逐渐得到肯定，却因缺乏明确定义，在红线控制雏形效果甚微，如浙江安吉县生态规划概念、珠三角环境保护区核心重点等涵养区实行的基本生态控制，即保护区建设投入。此外，昆明土地利用总体规划编修中，也曾把敏感功能区划为生态红线区域。近年来，研究者提出的防线主要针对区域生态系统较脆弱部分，为保障国土生态安全必须加以严格管控。

（三）“三区三线”易于承上启下、与时俱进

城镇、农业、生态三大空间的提出对应主体功能区规划提出的新型城镇化、农产品供给和生态安全三大国家战略，在国土空间上更好地承接体现三大国家战略格局的核心要求。三大空间边界清晰完整、互不重合，且实现全域覆盖，在规划实践中更利于与上位规划和下位规划的衔接。“三线”的管控范围与相应职能部门一一对应，易于明晰权责并推广实施。“三区”的划分与西方发达国家首先划定城市建设区、农业与农村发展区和绿色开敞生态空间等综合功能区，然后细化相应地类的实践经验不谋而合，具有比较强的前瞻性。“三区三线”强调基于主体功能的用途管制，易于实施落地和统筹协调，已经成为各级空间规划试点和城市总规改革试点的核心要求，具有借鉴意义。

（四）以保持生态相对完整性为目的，划定自然生态空间格局

由于我国一直缺乏对自然生态空间的合理规划，导致目前自然生态空间中也存在着不同规模的城镇建设用地、农业用地等非生态用地。对于已经人类长期开发的区域，很难得到纯的自然生态空间，但为了保持其连续性和完整性，在自然生态空间里并存一些分散的非生态用地是不可避免的，在划定自然生态空间的过程中没有必要强行把这些非生态用地划出去。同时，考虑到生态保护与社会经济发展的协调性，对于如划入自然生态空间容易引起社会矛盾的永久性基本农田等非生态用地，也可暂时不划入自然生态空间，待条件成熟时进行产业、人口退出后再划入生态空间。

（五）建立生态安全格局

首先，网络原则搭建与韧性机制设定。生态保护园区、城市花园、绿化湿地等物种栖息地，新型国土生态空间使经济社会融入网络化思维，对于资源红线划定基于一定生态评价，却忽视连接要素流动的特殊性。为了让生态安全格局低阻力路径高效联通该保护措施，通过对国土资源的功能修缮，使刚性约束建立完整性增长保护机制，逐步释放其服务效应。其次，生物多样性保育。资源集中分布对于维护生物多样性、保持水土具有重要作用。红线划定首先根据濒危特有的评价结果，确定生物多样性保护对象，分析受空间胁迫的丧失风险系数高低，通过隔绝地缘和气候条件判定物种或生态系统的多样信息，准确预测群落保护缺额。

三、结语

综上所述，多规协同、提升规划的协调性，已经成为国土空间保护与利用的客观需求。为保障国土空间规划的落地性和可实施性，在规划编制前，对各部门空间类规划中的生态空间内容进行整合，是国土空间规划编制的重要工作内容。严格依照相关法规或规范整合各类生态空间，对于过度保护或保护不足的生态空间，应重新调整保护等级并与相应要素匹配，确保国土空间规划的权威性。