城乡融合视角下产业扶贫路径优化研究*

戴 春

(中共安徽省委党校(安徽行政学院)，安徽 合肥 230022)

产业扶贫作为一种内生发展机制，更侧重于推动贫困户与其所在地区共同协调发展，在防止返贫、促进贫困地区的可持续发展方面意义重大。在脱贫攻坚的过程中，各地积累了大量产业扶贫的实践经验，因此，在决战决胜脱贫攻坚的关键时期，为如期完成脱贫攻坚目标任务，更为了贫困地区的长远发展，有必要对产业扶贫路径进行检视与反思。

一、回顾总结：产业扶贫的成效与经验

脱贫攻坚战的冲锋号吹响以来，扶贫工作在全社会的共同努力与参与下取得了举世瞩目的成就。2012年我国贫困人口总数9 899万人，到2018年底降至1 660万人，6年时间里减少了8 239万人；贫困发生率从10.2%下降到1.7%，减少了将近9个百分点；建档立卡贫困村的数量从2012年底的12.8万个减少到2018年底的2.6万个[1]。

在脱贫攻坚取得重大成果的过程中，产业扶贫功不可没。从农业部网站发布的数据来看，截至2016年底，全国上下组织了22个扶贫任务较重的省份、832个贫困县编制完成产业精准扶贫规划，有1.77万名来自贫困地区的种养大户、家庭农场主和合作社负责人参加了农业部组织的农村实用人才培训与学习交流活动。在22个扶贫任务重的省份中，着力扶持发展农业龙头企业8.8万家；在全国758个贫困县(不含西藏)扶持成立44.2万家农民合作社，带动1 500多万户农户发展农业产业。在各项产业扶贫政策的作用下，2013年至2016年间，贫困地区农村居民人均收入连续保持两位数增长，年均实际增长10.7%，其中国家扶贫开发重点县农民年均收入是2012年的1.52倍，2010年的2倍[2]。总的来说，产业扶贫取得重大成就的经验主要表现在以下三个方面。

(一)高位推动：全国一盘棋

2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出实施“五个一批”工程，其中“发展生产脱贫一批”被摆在首位[3]。2016年，国务院发布《关于“十三五”脱贫攻坚规划的通知》中明确指出，农林产业扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫是产业发展脱贫的重要内容[4]。2016年，农业部、国家发展改革委、国务院扶贫办等九部委联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》，明确提出了未来推进产业扶贫的具体内容和发展目标[5]。十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，把特色产业扶贫放在了“十三五”脱贫攻坚“八大重点工程”的首位[6]。

(二)因地制宜：项目多元化

首先，从项目模式上看，产业扶贫项目目前最常见的有五种：政府、龙头企业、合作社、贫困户四元主体多重合作模式，旅游扶贫产业开发模式，“互联网+特色产品”模式、创新金融产业扶贫模式等。

其次，从项目类型上看，主要有三种：一是培育农业经营主体。以贷款贴息、财政补助和财政奖励等方式，或者是以财政资金撬动金融资本投入支持农业企业发展。二是帮扶贫困户发展生产，也被称为“到户增收”或是“以奖代补”。在调查贫困户生产情况的基础上，或是直接发放由政府统一购买的种苗等，或是根据贫困户目前的种养情况给予一定的资金补助。三是金融创新扶贫，也被称为“户贷企用”。政府贷款给符合条件的贫困户，再将这些贷款统一投资到龙头企业等经营主体；经营主体结合自身的资源优势开展经营活动，再将取得的收益部分返给贫困户，从而提高贫困户收入水平。

(三)强强融合：模式多样化

一是加强产业融合发展。一方面，充分利用贫困地区资源，合理运用“旅游+”“生态+”等模式，培育壮大新业态、新模式，直接对接贫困户，精准实施产业扶贫项目；另一方面，推动一、二、三产业交叉联动发展，积极延长产业链，推动区域产业扶贫项目的发展，让贫困户真正参与到社会分工中来，增强产业扶贫项目的抗风险能力，共享利益链。

二是建立多样化的扶贫产业利益联结机制。各地探索了多种形式，建立贫困户的受益机制。一方面，通过引进企业、建立合作社、运用扶贫政策等方式，解决贫困户在参与扶贫产业项目过程中资金、技术等要素资源匮乏的问题；另一方面，加大宣传，增强贫困户的参与信心。健全的利益联结机制有效地提高了贫困户参与的积极性，充分保证了贫困户的收益。

三是建立完善项目收益分配机制。在扶贫产业项目运作的过程中，各种合作帮扶模式都应以保障贫困户的利益为根本出发点。各类扶贫主体结合贫困地区、贫困户、产业项目的个性化特点，精准设计政策或合约约束等多种形式的收益分配机制，由政府对利益分配机制进行必要指导与合理监督，确保各类经营主体的合法合理收益，更重要的是在应对市场竞争的过程中保障贫困户的收益。

二、现实境况：产业扶贫的实践困境

(一)目标困境：多主体参与的利益诉求不同

产业精准扶贫出成效，必须依靠三大类行政主体，即政府、扶贫企业、贫困户。一是政府主体，其主要利益诉求是完成脱贫任务。无论是各级政府、驻村工作队，还是第一书记，他们面对的是时间紧、任务重的高压扶贫工作机制。脱贫目标层层分解，为完成目标，政府主体层层制定扶贫规划，再层层落实到每一个贫困户。在巨大的工作压力下，难免出现“数字”扶贫、产业项目短期化、贫困户受益低等问题。

二是企业主体，其主要利益诉求是营利。尽管许多企业参与产业扶贫项目的初衷也是体现企业的社会责任，树立良好的社会公众形象，但是，其逐利而居的本性使其不断获取扶贫资源，从而降低了产业扶贫成效。

三是贫困户主体，其主要利益诉求是脱贫。一方面，贫困户在技能、资金等方面的资源缺乏，使其容易盲目跟风产业项目，因而抵御市场风险的能力较弱；另一方面，贫困户也无法真正参与到社会分工中去，扶贫项目的收益率低，无法实现真正脱贫，甚至有可能返贫。因此，多主体参与的利益诉求不同，无法形成合力，产业扶贫效果减弱[7]。

(二)制度困境：政府行为与市场治理之间存在张力

从本质上说，产业扶贫是一种产业开发路径，但是，与一般路径不同，因其承担着脱贫攻坚的重要任务，产业扶贫具备着政府主导、压力体制、时间限制等多种特点。尽管这种体制是如期完成脱贫攻坚任务的必要保障，但也导致了执行过程中挑战与机遇共存，政策预期与实际效果存在偏差。

一方面，许多地方政府面临脱贫攻坚的任务考核与时间期限的要求，有的在产业项目选择上偏向于时间短、见效快的项目，有的盲目引入龙头企业等经营主体，加之贫困户产业发展基础差，情况复杂，因而造成产业扶贫资源的流失，也给项目本身的发展带来巨大的不确定性。

另一方面，农业龙头企业有意愿为脱贫攻坚工作贡献自己的一份力量，国家给予的政策利好也能让这些参与扶贫的农业龙头企业获得发展的优势，可谓一举两得。然而，任何企业的经营都面临着市场化风险。市场机制下企业的优胜劣汰本就是市场竞争生态环境下的生存法则，但是，当这其中牵涉到贫困户时，就会降低贫困户的参与力度，破坏贫困户对企业甚至扶贫工作的信任[8]。

(三)实践困境：产业扶贫进程中的项目异化

一是项目选择异化。从理论上看，产业扶贫项目容易失败的根本原因在于，我国农产品消费市场早就结束了产品短缺的时代，各地产业扶贫项目定位的不精准会导致同类农产品之间的竞争更加激烈。从实践上看，许多贫困户之所以贫困的原因就在于自身知识技能的缺乏，或是生产要素的缺乏，因而在产业项目上只能选择门槛较低的种养业，或是乡村休闲旅游业，但是，这些产业同质化现象严重，很可能出现增产不增收的情况。如果选择新兴产业，贫困户对其接受度和认可度较低，项目难以推进，导致产业项目一年换一个，却没有一个成功。

二是项目受众异化。具体而言，在扶贫产业项目推进的过程中，存在着扶贫资金、收益等资源被参与产业扶贫的非贫困主体获取，而贫困户却难以获得或者极少获得等情况。在产业扶贫相关利益主体的博弈过程中，贫困户是最弱的，理论上称之为扶贫领域的“精英俘获”，实践上具体表现为政府部门、主导扶贫产业的各类经营主体在产业扶贫资源向基层传递的过程中获得了更多的资源和利益。

三是项目创新异化。产业扶贫项目实施以来，政府关注到了上述如贫困户受益机制不健全、“精英俘获”等问题，因而在实践中，为了防止出现项目选择、受众异化的情况，各地政府都推出了许多创新的做法。例如，将贫困户有条件申领的扶贫资金，以政府为主导，转投给收益好的项目或企业，贫困户定期获得分红，增加收入，从而保障贫困户的收益。这种创新形式从一定程度上给部分基础十分薄弱的贫困户的确带来了收入保障，体现了精准扶贫，但是在一定程度上降低了贫困户内生发展的能力，同时，也给参与项目同时又要应对市场竞争的企业带来了经营压力，降低了扶贫产业项目的可持续发展，增加了贫困地区的不稳定因素[9]。

三、理论探讨：城乡融合与产业扶贫协同的逻辑机理

脱贫不仅仅是提高贫困户的收入，更是要提升其个人生活质量与地区发展质量。在诸多困境面前，产业扶贫必须寻求可持续发展模式。城乡融合是在保留城乡各自特色的基础上，将城乡看成一个整体，通过加快城乡间商品与要素的流动，优化城乡间资源配置，降低市场交易成本，实现城乡之间产业、基础设施、生态环境的融合，从而促进经济增长，同时，保证城乡居民能够更均等的分享经济增长的成果。这也意味着产业扶贫与城乡融合处于同步演化之中，在产业扶贫决策之初，以城乡融合理念为指导，明确产业扶贫项目的发展模式，有利于形成一定的竞争优势，有利于产业扶贫项目的可持续发展[10]。因此，城乡融合作为破解农业、农村、农民问题的根本出路，推动城乡协调发展、实现中国特色农业现代化的新动力，从理论上对于产业扶贫路径优化能够起到引领作用，有利于产业扶贫走出实践困境。

(一)协同的必然性

城乡融合与扶贫产业结构优化关系密切。一方面，产业扶贫的成效为农村贫困地区的产业发展奠定了基础，明确了建立农业产业链、价值链的发展方向。产业结构的优化必然要求加快城乡之间生产力要素的流动，以满足农业产业发展的要求；另一方面，城乡融合目的也在于实现城镇与乡村之间劳动力、资本、资源等生产力要素的有效流动，逐渐减小城乡居民的生活方式和居住环境之间的差距。产业扶贫与城乡融合两者之间目标一致、路径趋同，涉及的主要发展要素基本重合，因此，高水平的城乡融合是优化农村扶贫产业结构的有力支撑；良性合理的扶贫产业结构也能够弥合城乡差距，推进社会发展，维护社会稳定。

(二)协同的必要性

扶贫产业结构优化与城镇经济功能的进一步完善二者相辅相成。城乡融合发展不断促进产业结构优化，优化动力来自于技术的积累与进步，来自于产品需求结构的升级；而只有在一定的条件与环境下，技术和需求才能产生由量变到质变的动态发展，城乡融合则有效地提供了这些条件和环境，没有城乡融合水平的提高，产业结构优化就像是缺乏生存环境的种子一样，无从谈起。

(三)协同的内在机理

城乡融合发展与扶贫产业之间产生内生联系的主要因素应该是科技创新、要素流动与集聚效应。一方面，扶贫产业结构的不断优化加快了城乡间要素流通，有助于提升城乡融合水平。区域产业结构从以农业为主到以轻工业为主，工业化引发了劳动力、资本等要素向高预期回报率的行业流动，纺织、食品等轻工业成为吸纳农村剩余劳动力的重要经济部门。另一方面，城乡融合发展促进了城乡间要素双向流通，有助于扶贫产业结构优化。充分的要素供给是产业优化的前提，城乡融合背景下，阻碍城乡要素自由流动的各种因素逐渐被削弱甚至消除，农村人口和资本向城镇流动规模不断扩大；同时，城镇的公共资源和工业技术也开始服务于农村地区的经济建设。城乡之间差距减弱，公共服务产品、要素资源城乡间低成本共享，生产要素在政策引导和市场机制的双向引导下有序流动，这些都为产业发展奠定了基础。

四、对策建议：从城乡融合角度，优化产业扶贫路径

从长期发展的角度来看，寻求脱贫攻坚任务完成后农村地区产业的可持续发展，城乡融合理论与实践提供了具有可行性、建设性的思路；从城乡融合发展的角度，指导和改进产业扶贫工作的方向与实践，可有助于产业扶贫走出困境。

(一)产业选择：因地制宜，注重可持续性发展

首先，在产业项目的选择上，各地的自然资源、产业基础、人文环境因素各不相同，应着力从各地区的实际情况出发，充分挖掘利用当地的自然禀赋、产业基础，选择适合当地发展的产业扶贫项目，倾向于创造就业岗位和提升地区综合发展水平的优势产业，不拘泥于传统的种养业、养殖业，也不盲目跟风搞旅游扶贫，而是应该选择与贫困户技能、文化、年龄等背景相匹配的产业项目，结合产业帮扶策略，合理安排不同背景的贫困户参与产业的不同环节，真正做到产业精准扶贫。

其次，在产业的可持续发展上，做好规划协调，优化产业布局，避免同一地区因产业雷同而导致的恶性竞争与市场供应过剩的情况。以市场为导向进行统筹规划，发展一批对周边经济辐射带动能力强的产业，形成与区域优势产业相匹配的专业化和规模化的产业体系，在此基础上，延长产业链条，加速城乡产业协调发展，推动一二三产业融合，加快相关产业集聚，培育有地方特色的主导产业体系，推动贫困户与贫困区域发展。

(二)主体培育：规模经营，发展农业产业组织

首先，调整政策与财政资金的扶持方向，支持大类农产品的生产；在合作社和家庭农场的培育上，放弃对其数量的追求，更注重规模与发展质量，鼓励跨区域发展。在土地流转的基础上，通过生产经营协作实现农业产业规模化经营。

其次，充分发挥驻村干部、驻村工作队、第一书记的知识技能与能力素养，支持家庭农场和农业合作社的发展，培育一批农业经营主体的专业管理人才。在竞争规律的作用下，只有将贫困户、扶贫产业真正培育至形成规模，才能真正在产业链中参与社会分工体系，提高贫困户经济收入，从而建立贫困户实现脱贫和走向富裕的可靠基础。

(三)要素流通：统一市场，提升资源配置效率

城乡融合的重要内涵之一，就是建立城乡间统一的要素市场，促进区域资源、人口等生产要素的自由流动，为农村地区的经济社会发展积极创造有利条件。

从目前产业扶贫的现状来看，关键在于科技创新与科技引领。第一产业方面，引入先进科技，提高农业产业的资源利用率，发展规模种养业，切实提高农民收入。第二产业方面，加快发展农产品精深加工业，优化产业布局，加强产业间分工与协作，降低企业的经营成本，提高产品质量。第三产业方面，利用技术创新等方式开发新业态，延长产业链，同时提升服务水平，提高产品附加值，带动相关产业的发展。城乡不同产业之间的协调发展正是城乡融合发展的一个重要方面，加大科技投入，引领一二三产业融合发展，有利于统筹乡村产业与城市产业，促进生产要素的自由流动，加快城乡融合发展进程。

(四)制度创新：系统规划，构建扶贫治理结构

城乡融合发展的目标在于实现经济、社会、政治、文化、生态环境等层面多维度的融合，制度创新是发展的难点和关键。建立社会公认的契约和制度，各类主体才能平等地享受各项政策包括扶贫政策所带来的福利。以此为基础，社会治理才能不断进步，产业扶贫的成果才能实现固化与提升。

第一，注重保护性开发。经济发展初期，粗放式的经济发展方式已经给当今经济社会的可持续发展带来了极其严重的后果，不仅危害到老百姓的生活质量，也阻挡了相关产业的发展。在产业扶贫的过程中，一方面，注重绿色生态的保护是产业扶贫项目选择的基础，要利用扶贫项目的实施逐步修复改善基础条件较差的绿色生态环境；另一方面，产业扶贫应与绿色生态保护有机的结合起来，积极发展环境友好、生态友好的产业，践行“绿水青山就是金山银山”理念。

第二，加快完善基础设施建设。产业发展有赖于基础设施，特别是在农村地区，基础设施落后已经成为影响农村产业发展、市场需求增长的重要因素。另外，基础设施建设在吸纳就业能力方面也具有一定的优势，一定程度上能够带动农村剩余劳动力快速转移，增加贫困户收入。

第三，注重核心价值观植入。许多农民的生活方式不健康，价值观存在偏差，是农户不易摆脱贫困甚至返贫的重要原因。应该以政府为主体，利用多元渠道、多种形式加强文化输出，同时对不健康的消极文化坚决抵制和打击，引领健康积极的社会风尚。

第四，产业扶贫作为脱贫攻坚工作中的重要抓手，其在实践中探索的成果为农村地区产业发展奠定了坚实基础。目前，脱贫攻坚任务完成之后，贫困地区的产业可持续发展更值得关注和思考。因此，应注重从城乡发展融合的角度，壮大新型农业经营主体，合理规划，谨慎选择产业项目，加快一二三产业融合，参与社会化分工，提高农业附加值。同时，提高农村基础设施、教育、医疗等公共服务水平，强调农业产业的可持续发展，注重农村生态环境保护，从而带动贫困户真正脱离贫困，走向致富之路。