教育惩戒权的立法规制研究

刘旭东

(南京财经大学 法学院，江苏 南京 210023)

近年来，教育惩戒权的规范行使愈加受到社会关注，但截至目前，教育惩戒权的“概念在我国教育法律法规中尚无明文规定”[1]，从而导致实践中教师难以合理地行使这一权力。2019年2月，教育部印发《教育部教师工作司2019年工作要点》，明确指出于2019年启动《教师法》的修订工作；6月，《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(以下简称《意见》)要求制定实施细则，明确教育惩戒权；7月，国务院新闻办公室就《意见》有关情况举行发布会，表示教育部将抓紧修订《教师法》，制定实施细则，明确教育惩戒的基本原则、实施范围，以及程度和形式[2]。可见，对教育惩戒权进行详细的立法规定是此次《教师法》修订工作的重要目标，这一任务的完成有助于清晰界定教育惩戒权的法律界限，为教师行使惩戒权提供明确的立法依据；同时也有助于规范教育惩戒权的行使，为权利受损的学生提供救济渠道，践行依法治校的法治理念。

一、明确教育惩戒权的必要性分析

1. 现行立法规定较为笼统

本文研究的教育惩戒为我国中小学教师实施的教育惩戒。高校教师与学生的关系更为平等，高校学生受到的管理主要来自学校，因而“以教师的名义施加的惩戒不应被纳入高校教育惩戒的范畴”[3]；同时，《意见》与上述新闻发布会针对的也是义务教育阶段的教育惩戒，加之我国高中教育与义务教育在管理模式上具备显豁的一致性，因而，本文所指的教育惩戒系小学、初中及高中教师实施的教育惩戒，高等教育中存在的教育惩戒不在本文的研究范围之内。

目前，正面涉及上述教育阶段教育惩戒权的立法及其他规范性文件主要包括：《教师法》(第7条)、《教育法》(第29条)、《中小学班主任工作规定》(第16条)、《小学管理规程》(第15条)、《中小学德育工作规程》(第27条)；2016年发布的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》则明确提及了“教育惩戒”这一术语。此外，2017年3月开始实施的《青岛市中小学校管理办法》规定：“中小学对影响教育教学秩序的学生，应当进行批评教育或者适当惩戒。”这是国内地方立法对教育惩戒权进行规定的首次尝试。2019年6月，广东省司法厅公布了《广东省学校安全条例(送审稿)》，其中规定：“学校和教师依法可以对学生进行批评教育。中小学教师对学生上课期间不专心听课、不能完成作业或者作业不符合要求、不遵守上课纪律等行为可以采取一定的教育惩罚措施。”

然而，上述立法及规范性文件并没有为教育惩戒权的行使提供细致可行的操作路径。其一，除了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》外，其余立法(尤其是《教师法》《教育法》等位阶较高的法律)都没有明确提及“教育惩戒”这一术语，这使得“教育惩戒”缺乏立法上的概念共识；同时，在缺乏概念共识的情况下，上述立法对“体罚”的规定(尽管是禁止性规定)也易导致公众将教育惩戒等同于体罚，如《义务教育法》《义务教育法实施细则》就没有关于教育惩戒的正面规定，但却有部分涉及体罚的条款。其二，上述立法也未对学校与教师的惩戒权进行明确区分，这显然也加重了教育惩戒权立法内容的模糊性。其三，最重要的是，无论是关于学校教育惩戒，抑或是关于教育惩戒，上述立法在惩戒的内容、适用原则、适用条件、适用程度及监督机制方面，都仅进行了笼统的规定，甚至以短短数字概括之，有关内容缺乏程序性与步骤性，这导致教师及学生几乎无法根据上述内容来指导自身的行为。学理上，这类概括式立法被称之为象征性立法(symbolic legislation)[4]或叙述性立法(narratie legislation)[5]。行为指引是法律应当具备的本质属性。分析法学派巨匠哈特教授亦指出，法律的明确性及易被遵守性是法律的重要特质[6]。因此，上述立法中的不足显然需要通过修订的方式进行完善，提升相关条款的可操作性。

2. 教育惩戒权难以规范行使

立法规范的笼统特质使得教师缺乏有立法支撑的多样化的惩戒手段以供选择，并进而在实践中导致了惩戒权行使的两极化现状。有学者总结到：“当前我国在教育惩戒方面存在立法缺失的问题，使得学校和教师在运用教育惩戒时要么底气不足，要么把握不当，要么随意性强，导致一些教育惩戒乱象，产生一些与教育惩戒相悖离的行为，可能发生损害师生正当权益的情况。”[7]

一方面，立法规范的不明确性令部分教师丧失了惩戒学生的底气，他们无法为自身的惩戒行为提供明确的立法条款的佐证，学校亦无法提供足够的立法依据维护教师的正当惩戒行为。实践中，在遇到因自身的惩戒行为而产生的纠纷后，部分家长的抗议行为往往会令当事教师面临着写检讨、扣工资，甚至调离岗位或被开除的处分，即便当事教师的这种惩戒是完全适度的。这一情况促使诸多教师对惩戒噤若寒蝉，唯恐被贴上“体罚”的标签，从而出现了当下部分教师对学生的违规行为“不想管，不敢管”的局面。根据学者统计，高达68.2%的教师表示有“不敢惩戒学生，怕惹麻烦”的想法。

另一方面，部分教师则忽视了诸如批评等程度较轻的惩戒措施，转而过度使用惩戒权，甚至逾越了惩戒的权限，以体罚代替惩戒。据媒体报道，2015年10月，重庆某小学老师因学生作业完成不好而用扫把将该生屁股打致淤青，最后打断了两根扫把[8]；无独有偶，2018年3月，扬州市“仪化三小某教师在音乐课上因学生嬉戏打闹、不守课堂纪律，责令全班学生以打嘴巴的方式自罚，互罚”[9]。上述行为忽视了教育的目的，并严重背离了教育的本质。教育的本质是教育学的一个根本问题，它要回答的是“教育是什么”[10]。当代中国著名教育学家顾明远先生认为，教育的本质就在于提升生命的质量与价值。“提高生命的质量，就是使个体通过教育，提高生存能力，从而能够生活得有尊严和幸福；提升生命价值，就是使个体通过教育，提高思想品德和才能，从而能够为社会、为他人做出有价值的贡献。”[11]可见，体罚以粗鲁的身体戕害之方式，既有损学生的身体健康，侵犯了学生的人格尊严，也容易促使学生产生仇恨心理，无助于其树立为社会做贡献的思维意识。因此，体罚违背了教育的本质。顾明远先生将体罚称之为“反教育的行为”，并指出：“反教育就是一种坏教育，学校、家庭、社会都要与之斗争，特别是学校，作为专门育人的阵地，更要坚决与之斗争。”[12]

3. 教育惩戒权内含教育价值

完整的教育不仅仅包含鼓励与赏识的教育，惩戒亦是教育不可分割的部分[13]。教师的教育惩戒对学生所施予的负面评价是维系教学秩序、塑造学生良好人格的必要手段，因而其内含鲜明的教育价值。

教师的教育惩戒是学生受教育权得以实现的重要保障。受教育权的实现依赖于良好的教学秩序。为了保证教育教学的有序性，教师必须依靠一定的社会控制手段，对学生的各类失范行为进行预防、制止或惩罚。没有这种控制手段，教学秩序就会逐步走向紊乱，从而对所有学生的受教育权造成损害。同时，教育惩戒权的行使也会促使学生规范自身行为，并形成遵守规则的良好习惯，这是塑造学生人格、培养其成为合格公民的重要教育手段。因此，适当的惩戒所内含的维系教学秩序、塑造学生人格的教育价值，是无法单纯依靠赏识教育所能够取得的。对此，诸多教育学者指出：“不惩罚的办法只是对破坏分子有利。如果学校中没有惩罚，必然使一部分学生失去保障。”[14]“凡需要惩罚的地方，教师就没有权利不惩罚。在必须惩罚的情况下，惩罚不仅是一种权力，而且也是一种义务。”[15]

综上，教育惩戒权立法层面的模糊性，行使层面的不规范性，加之其所内含的教育价值，都呼吁国家尽快对《教师法》有关内容进行修订，明晰这一权力的构成要件。其实践意义在于，规范的教育惩戒权将会为教师的惩戒行为提供充实的法律依据，消除权力行使的顾虑，同时亦可为评价教师的惩戒行为提供具体判准，约束教师的自由裁量权，避免过度惩戒，甚至体罚行为的出现。立法规范的完善还有助于填补现有的立法空白，促进我国教育法律体系的充实健全，加快教育法治化的发展进程。

二、教育惩戒权的基本原则

法律原则是法律规则的基础，任何法律规则的制定都需以特定的法律原则作为实践指引。依循这一法理，对教育惩戒权规范意涵的界定及监督机制的构建，都需要以明晰教育惩戒权的基本原则为基础。

1. 合法性原则

合法性原则是法治的首要原则，这一原则要求教育惩戒权的内容应当符合现有法律规范的规定及法律体系的价值指向。

在这一原则的指导下，《教师法》的修订工作应当首先将教育惩戒与体罚、变相体罚予以明确区分。体罚是指教师对学生的身体进行直接侵害的行为，如殴打、罚跪等；变相体罚指教师采取的虽未直接侵害身体，但对学生的身体或心理仍能产生伤害的行为，如罚抄过量作业、讽刺、侮辱等等。国际上，德国、荷兰、芬兰、波兰、奥地利及日本等国的法律明确禁止体罚，美国、英国、法国、韩国及新加坡等国的法律则允许体罚[16]。但根据我国相关法律规范，体罚及变相体罚显然属于违法行为。《教师法》第37条规定，教师“体罚学生，经教育不改的”或“品行不良、侮辱学生，影响恶劣的”，“由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘”；《义务教育法》第29条规定，“教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益”。此外，《未成年人保护法》第21条、《义务教育法实施细则》第22条、《教师资格条例》第19条、《小学管理规程》第23条、《中小学教师职业道德规范》第3条亦有相关规定。因此，至少在我国的法律体系下，体罚、变相体罚绝对不属于教育惩戒的范畴，而是被法律明确禁止的行为。

又如，合法性原则亦要求教师不得具备对学生进行“罚款”的权力。因为教师并非行政执法人员，其当然不具有罚款的行政处罚权。再如，《教育法》第43条规定，受教育者对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为，可以提出申诉或者依法提起诉讼。因此，为配合《教育法》该条款的实现，《教师法》应建构针对教育惩戒权的监督机制，避免教师滥用这一权力，并在纠纷发生后为当事学生提供权利救济渠道。

2. 教育性原则

教育性原则内含双重含义，它既要求教育惩戒权的行使需要以教育学生为目的，也要求这一权力的行使最终确实能够取得教育效果。

一方面，任何教育都是有目的性的，教师进行教育惩戒的目的应当在于令受教育者对有关行为进行真切的反思，并告诫自己不再发生类似行为，而不是为了发泄私愤。夸美纽斯在《大教学论》中就这样阐释惩戒：“我们可以从一个无可争辩的命题来开始，就是犯了过错的人应当受到惩罚。但是他们之所以应受惩罚，不是由于他们犯了过错，而是要使他们日后不去再犯。”[17]

另一方面，作为一个规范的概念，教育惩戒乃是一个偏正短语，“戒”是这一概念的最终归宿。教育惩戒行为的行使不仅应当出于教育的目的，而且也应当能够取得教育的效果。易言之，教育惩戒在结果的层面上必须能够给学生的心理造成一定影响，使其感到内疚、自责，并主动反思自身的行为[18]。如若惩戒行为无法触及学生内心，不能令学生产生愧疚之情，甚至反而引发学生的逆反心理，则该种惩戒即是失败的[19]。总之，如果教师的某一惩戒行为虽出于教育学生的目的，但其最终未有取得教育的效果，则这一行为依然不是规范意义上的教育惩戒行为。

教育性原则也再次令教育惩戒与体罚、变相体罚产生了显著区分。尽管大部分体罚也是出于教育的目的，但是，“‘体罚’是用触及身体皮肉等有损身体健康和侮辱人格性质的方式来惩罚学生的方法”[20]，被体罚的学生所感受到的通常并不是幡然悔悟式的痛苦，而仅仅是身体上的疼痛，并由此产生逆反甚至仇恨的心理。变相体罚亦是如此。因此，即便体罚与变相体罚是出于教育的目的，但它们几乎不会起到教育学生的实际效果。甚至，部分教师实施体罚或变相体罚也并非出于教育的目的，而是单纯为了泄愤。总之，规范意义上的教育惩戒权绝对不应含纳体罚或变相体罚。

3. 比例原则

比例原则是行政法领域中的重要原则，意指行政机关在实施行政行为时应当兼顾行政目标的达成与相对人利益的维护。如若行政目标的达成可能会对相对人产生不利影响，则行政机关应当尽可能地将这种不利影响控制在最低程度内，促使二者保持适度平衡[21]。如今，比例原则已广泛地适用到了法律运行中的各个领域。将比例原则应用于教育惩戒领域就是指教师所选择的教育惩戒的方式与力度应当与学生的过错程度相当，界限以学生产生真诚的自责、后悔心理为宜。过低或过高的惩戒，或是达不到教育的效果，或是矫枉过正，容易损伤学生的自尊，这都不符合比例原则的实践指向。

具体来说，在比例原则的规范下，教育惩戒权的适用应当符合如下三个子原则：第一，目的性原则。教育惩戒的行使应当能够达到教育的目的。对此前文已有阐释，故此处不再赘述。第二，必要性原则。该原则又被称为最小侵害原则，即教师必须在众多能够对学生的过错行为产生规制效应的惩戒中，选择对学生侵害最小的那一种惩戒类型。如若较轻的惩戒手段足以令学生产生悔改之情，足以阻止其过错行为的继续发生，则教师就不应采取更为严厉的惩戒手段。第三，狭义比例原则。这一原则要求教育惩戒权的行使需符合法益均衡的指向，即教师需要在目的与手段之间寻求最佳的平衡点，保证手段不仅能够对学生产生最小侵害，而且也与惩戒的目的相吻合。这要求教师需要充分考虑学生的年龄、个性、性别、客观危害程度、主观过错程度，以及身心发展状况。“比如，有的学生非常调皮，要对其使用比较严厉的语言责备才能取得效果。相反，有的学生性格懦弱、内向、敏感，对于这样的学生就不能太严厉，应遵循循序渐进的原则。”[22]

4. 平等原则

作为个体，任何人都是与众不同的，学生亦是如此。学生在学习能力、接受程度，抑或与教师的亲近程度上都有着较大区别。但无论如何，学生都拥有被教师公正对待的权利。在教育惩戒方面，教师更应当对学生一视同仁，罚无差别。实际上，教育惩戒的对象是具体的违规行为，而非学生本身。教师在运用惩戒权时，不能以学习成绩、家庭背景，抑或长相等非理性因素为标准。但实践中往往可以看到，部分教师对成绩优越、家庭背景深厚或长相较为出众的学生特别对待，通常不予进行惩戒或惩戒力度较低；但对一些各方面都不甚出众的学生则进行了更为严厉的惩戒。这种以非理性因素为基础的惩戒行为严重地违背了教育的目的，既令前一类学生无法正视自己的缺点，也会致使后一类学生产生自卑、逆反，甚至仇恨的不良心理，更会导致教师权威的受损。因此，《教师法》的修订工作应当着重强调惩戒的平等原则，维护师道尊严，实现公平施教。

5. 正当程序原则

正当程序原则也是起源于行政法中的一项原则，它是指行政机关在实施行政行为时，必须遵循特定的法定程序，如事前告知、说明理由、听取陈述和申辩等等。现代法治十分重视程序正义。正如罗尔斯所言：“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。”[23]英国大法官莱弗甚至主张程序正义比实体正义更为重要。他认为，如若程序是正义的，那么结果自然就是正义的[24]。

程序正义的实践优势在于，同实体正义关注最终的结果不同，前者更为关注过程，注重使正义以人们“看得见”的方式予以实现[25]。实际上，如果权力运行的每一个步骤都是符合正义的，那么，通过这种程序得到的结果基本上也会是正义的。因此，程序具备独立于实体的价值。将正当程序原则引入教育惩戒的相关规范中，目的就在于避免教师惩戒学生的任性、武断，提升惩戒行为的理性程度。当然，同学校给予的惩戒(通常指警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍)相比，教师的惩戒行为呈现出了更为即时性的特质，其通常并不具备学校惩戒所需要的集体讨论等程序。是故，正当程序原则对教育惩戒权的指导功用，应主要体现为通过立法建构事后的救济及监督机制，从而“倒逼”教育惩戒权的规范行使。

三、教育惩戒权的规范意涵

教育惩戒权的规范意涵包括这一权力的概念及种类(或范围)两个面向。一方面，对教育惩戒权的概念进行界定，应主要立基于目的性与教育性原则。在此基础上，所谓教育惩戒权，就是指教师为了维系正常的教育秩序，规范学生的行为与人格，根据法律赋予的权力，针对违反特定规范、破坏学校纪律的学生而采取的与其过错程度相等的教育惩罚行为。另一方面，同概念界定相比，明晰教育惩戒权的种类更为重要，也更具实践意义。此次《教师法》的修订重点，就在于突破以往笼统式立法的格局，结合国际立法经验及合法性原则、比例原则，对教育惩戒行为的具体种类进行立法式列举。只有立法明确了这一行为的具体种类，教师才能够在行使权力时具备切实可行的规范依据。当然，在立法明晰了上述内容的情况下，教师将不得自创教育惩戒的种类，这是现代“形式法治”的必然实践理路。

有学者对世界各国法律中关于教育惩戒种类的内容进行梳理后指出，世界范围内较为常见的教育惩戒主要有：“训诫(erbal reprimands)、隔离措施(Time out)、剥夺某种特权(Denialof priilege)、没收物品(Confiscation)、留校(Detention)、警告(Warning)、记入学生档案的处分(Record of discipline)、体罚和鞭打处罚(Corporalpunishment)、停学和开除(Suspend & Expulsion)。”[26]综合上述内容及我国的教育实践，《教师法》可将如下行为纳入教师享有的教育惩戒权的范畴中：

第一，批评。批评又被称为言语责备，是教育惩戒权中最为轻微的表现形式，系指用言语对学生的失范行为进行责备，以督促学生改正错误。尽管批评针对的是学生较为轻微的失范行为，但一般情况下教师仍应尽可能地采取私下批评而非当众批评的方式；涉及学生隐私的事件，则必须无条件地采取非公开的方式。教师更不得以批评学生为名，对学生进行公开或私下的讽刺、挖苦，甚至辱骂，否则这将构成变相体罚。

第二，写检讨书。这是指让违纪学生以书面形式进行自我检讨，反省自身的缺点或错误。需要指出的是，写检讨书的学生应当具备较为成熟的自我反思与检讨的意识或能力，因此，小学中低年级的学生并不适合写检讨书。同时，为了维护学生的人格尊严，教师不应当众宣读或张贴学生的检讨书。

第三，剥夺特殊权利。这里所指的特殊权利是指学生享有的参与法定教育内容之外的课程或活动的权利，例如，剥夺学生参与课外讨论会或春游等权利。至于国家法定的教育内容，它们不具备“特殊”的特质，教师无权剥夺学生对它们的参与，否则，教师将侵犯到学生的受教育权。

第四，罚做特定事情。针对学生的违纪行为，教师可通过令学生做特定的事情从而起到教育学生的效果。实践中常见的罚站、罚打扫卫生、罚抄课文就属于该类惩戒。根据比例原则的要求，教师令学生所作的事情应当与该生的违纪行为具有内容或因果关系上的关联性。同时，教师也须充分考虑到学生的年龄、身心发展状况等个人特质，从而保证这一惩戒行为在取得教育效果的同时，不至于给学生造成过多负担。例如，针对学生忘写作业，教师可罚其抄两遍课文，此时，如若教师罚其打扫卫生，则与学生的违纪行为毫无关联性；如若教师罚其抄十遍课文，则有可能导致变相体罚。

第五，暂时没收物品。当学生携带了影响自身及他人学习，或是可能影响到正常教学秩序的物品时，教师可以暂时没收这些物品并分情况进行处理。对于非违禁物品，教师发现后可以立即没收，并对学生进行批评教育。对于这类物品，教师应当予以妥善保存，并及时通知家长进行领取，而不得不予返还或进行毁损。实践中，部分教师在没收了特定物品(如手机)后进行毁损的行为，不仅侵犯了学生的财产权益，也无法达到教育学生的目的。而对于违禁物品(如管制刀具、色情书刊等)，教师在没收后应移交有关部门进行应对并通知家长，而不得自行处理上述物品。

第六，隔离。隔离是指针对持续扰乱教学秩序或持续侵犯他人权益的学生，教师采取的令其相对隔离于同学，并对其进行教育的惩戒活动。持续性是隔离所规制的行为应当具备的鲜明特质。学生偶尔的短暂性违纪行为，或经劝阻后及时停止的违纪行为，都不宜适用隔离。隔离的措施较为多样化，例如在教室后面罚站、带离教室。隔离的时间不宜过长，例如《教师法》可规定，小学生的罚站最多持续十五分钟，初高中生的罚站最多持续半小时，以此践行比例原则的实践要义。另外，被隔离的学生不应独处，尤其是对于那些被带离教室的学生，其必须始终处于至少一名老师的管控之下，且教师应及时对之进行教育训诫，而不能放任不管。当然，隔离措施不能剥夺学生接受正常的课堂教育的权利。

第七，留置。留置是指教师针对某些违纪情况较为严重的学生，令其在放学后留置学校，并接受教师批评教育的惩戒行为。教师采取留置惩戒时，留置的时间不能过长，不能剥夺学生去卫生间的生理需要，更不得限制学生的人身自由。更重要的是，决定留置学生后，教师必须及时通知学生家长，告知其留置的理由、时间，维护家长应当享有的知情权。

第八，责令学生赔偿损失。学生损坏学校公共物品或他人财物的，教师可责令学生赔偿损失。考虑到学生的经济能力，针对小学生或初中生做出这一惩戒时，教师必须通知其家长；针对高中生做出这一惩戒时，教师可视情况决定是否通知家长。同时，教师确定的赔偿数额应当尽可能地等同于损坏物的价值，不应明显高于原物价值，更不得额外采取“罚款”的措施。正如前文所述，在合法性原则要求下，教师不具备“罚款”的权力。

第九，会谈家长。这一惩戒是指教师针对学生的违纪行为而采取的通知家长到校谈话，或进行家访，抑或与家长采取电话谈话等方式的教育措施。这类行为虽并非令学生直接承担某种不利负担，但适当的会谈家长在客观上显然会给学生带来直接的心理紧迫感，督促其反悔自身的违纪行为，因此，会谈家长仍属于教育惩戒权的范畴。

第十，轻微责打。轻微责打不同于体罚，后者违反了合法性原则与教育性原则，严重地侵犯了学生的人格平等、人格尊严等一般人格权，也侵犯了学生的身体权、健康权，乃至生命权等具体人格权。轻微责打在程度上与体罚显然不可同日而语。轻微责打虽然直接将一定的力量施予学生的身体，但其并不会侵害学生的人格权，其目的乃在于通过形式化、轻微化的责打方式来促使学生悔过自新。轻微责打主要针对严重违纪行为，不得轻易予以使用。这一惩戒的存在是必要的，尤其是对于低年级学生而言，轻微责打会令其及时停止违纪行为，并反思自己的过错。但为了确保轻微责打与体罚的上述区分，《教师法》必须为轻微责打的行使规定极其详细的限制条款：一是责打的部位应予法定，如男生仅可责打其手掌或小腿，女生仅可责打手掌；二是责打的程度与时间应予法定，如以被责打部位当场不留痕迹为标准，并且持续时间不得超过半分钟；三是责打的程序应予法定，如责打不得对其他学生公开，责打时必须有至少两名教师同时在场，责打地点必须装有监控，责打后教师必须立即通知家长。无疑，轻微责打与体罚在实践中往往难以做到绝对地精准区分。因为这些行为的发生都是基于主体人的个人道德伦理标准，同时也与主体人当时的情绪、思维有密切联系。此时，上述限制条款可以在纠纷发生时，为纠纷处理者从客观理性第三人的角度判断行为的性质提供重要标准。

当然，教育惩戒权的行使一定程度上仍需依赖于教师的自由裁量权，《教师法》不可能对任何情况都进行事无巨细、未雨绸缪般的规定。在《教师法》对教育惩戒权的种类及大致适用条件做出规定的基础上，教师应充分根据比例原则的指引，把握好“度”的问题，确保惩戒力度与学生过错程度的相当。

四、教育惩戒权监督机制的构建

权力应当受到制约。教育惩戒权即时性的特质，决定了对这一权力的制约主要体现为事后的监督机制，这是上述正当程序原则的实践要求。《教育法》第43条指出，受教育者可“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”。学生申诉与诉讼是监督教育惩戒权的两种重要路径，但《教师法》的修订应着重于学生申诉制度的建构。这一方面是因为诉讼制度主要是由诉讼类法律所规制；另一方面是因为并非所有教育惩戒纠纷都具备可诉性，如写检讨或罚站三分钟就显然难以获得司法规制。将任何问题都交付司法，既不科学，也会不当地加重司法负担，窄化纠纷解决的渠道，并在一定程度上损害司法的终局性与权威性。参酌《普通高等学校学生管理规定》的有关内容，《教师法》可从校内申诉与政府申诉两方面建构学生申诉制度。

1. 校内申诉机制

校内申诉机制旨在当学生或家长因惩戒行为而与教师产生纠纷后，由专门的申诉处理机关展开调查，判断惩戒行为的正确与否。这一机制需要从两方面予以建构：其一，设立专门的校内申诉处理机关；其二，设定详细的调查程序，为纠纷当事人提供细致的行为路径。

一方面，处理校内申诉的专门机构可以由学生申诉处理委员会予以担任，该机构统筹负责全校有关教育惩戒纠纷的申诉案件。为确保申诉处理委员会得以公正地处理纠纷，《教师法》应为这一机构设定如下条件：首先，申诉处理委员会应当具备充分的独立性，这要求这一部门不能采取挂靠的组织形式，而应当独立于其他职能部门，从而强化其主体性和独立性。其次，申诉处理委员会的人员构成也应当有利于进一步巩固其组织的独立性，并提升其调查工作的科学性，这要求申诉处理委员会主任应由一名副校长担任。同时，应增加家长代表及法律专业人士代表的数量。家长代表的融入可以有效监督校内申诉程序的运行，最大限度地确保学生权益不被侵犯；法律专业人士代表可以规范申诉处理委员会的调查、辩论、裁决，以及执行程序，确保这一进程的程序公正性。最后，为防止申诉处理委员会形成部门利益，立法应当为申诉处理委员会的成员设定一定的任期，任期届满后，成员全部更新。

另一方面，《教师法》应尽可能地保证申诉处理程序的可操作性。这一程序可以分为如下步骤：

第一，提出申诉请求。立法可规定，学生或其家长对教育惩戒有异议的，可以在惩戒行为发生之日起10日内，向申诉处理委员会提出口头或书面申请。

第二，决定是否受理申诉。申诉处理委员会应在接到申诉请求后的24小时内决定是否受理，并书面告知申诉人结果及理由；申诉人对不予受理不服时，可在2个工作日内向校长办公室提出复核。

第三，展开调查工作。在内容层面上，申诉处理委员会应重点审查惩戒行为是否符合法律、法规、有关规范性文件及本校校规的规定，是否符合比例原则，即是否充分考虑了学生的日常表现及事后的态度。在方法层面上，申诉处理委员会应给予申诉人与被申诉人同等的陈述和申辩权，并可安排双方进行质证，但当面的对质必须以双方当事人都同意为前提。在保障措施层面上，申诉处理委员会可另组听证小组展开听证工作。为保障申诉学生隐私，听证应当以不公开为原则，以公开为例外。

第四，做出调查结论。《教师法》应对认定会议的人数、通过人数的比例或数量进行明确规定。例如，认定会议的开议人数不应少于5人；认为原惩戒行为合法、合理的通过人数比例应以3/4为宜。在时间问题上，《教师法》可规定申诉处理委员会应当自展开调查之日起15日内做出调查结论并告知申诉人；情况特殊的，经校长批准，可延长15日。

第五，启动追责程序。《教师法》应构建校内追责机制，对负有责任的人员展开追责程序。实践中，申诉处理委员会中的成员可能会偏袒惩戒决定的一方，追责机制的建立可以对负有受理申诉及调查义务的人员起到监督作用。不履行或怠于履行受理或调查职责的，学校应追究其责任。同时，申诉追责机制也应对做出不当教育惩戒的教师进行追责。这种追责可以体现在职称评定、绩效考核或者人事任免等方面，进而从源头上规范教育惩戒行为的开展。

2. 政府申诉机制

《普通高等学校学生管理规定》第62、63条赋予了高校学生对高校申诉处理结果不服时向省级教育行政部门提出申诉的权利，但这两条的内容过于简要，尤其是没有规定教育行政部门的具体工作流程。有学者就指出：“法律应当制定完善的行政申诉程序条款，克服目前法律只有原则性规定带来的操作性困难。”[27]这一建议同样适用于中小学教育惩戒纠纷政府申诉机制的建构工作。

《教师法》可规定由市级教育行政部门成立专门处理有关教育惩戒申诉的机构。在此基础上，政府申诉机制可分为四个步骤：其一，受理申诉。专门机构受理学生或家长以书面或口头形式提出的申诉。但《教师法》应指出，校内申诉程序是政府申诉程序的前置程序，学生或家长不能绕过校内申诉直接向政府提出申诉。这是为了保证教育惩戒行为能够获得多重审查，也是为了令纠纷尽可能地化解于学校的层面，避免公权力机关的事必躬亲。其二，开展调查。实践中，学校的部分调查人员往往碍于情面不予深入调查，这一弊端需要由政府的调查工作予以弥补。其三，责令学校给予处理或处分。如若政府调查人员发现教师的教育惩戒明显不合理或不合法时，应当立即责成学校根据情节轻重对教师进行处理或处分。其四，协助当事人起诉。政府专门机构因其公权力的属性而会形成较为有力的专业意见，倘若教师的教育惩戒行为因明显突破了合法界限而具备了可诉性，同时，学生或其家长亦准备提起诉讼，则政府专门机构可以将专业意见交给当事人供其使用。