三峡水库涪陵段消落区管理问题及对策建议

李 敏

（重庆市涪陵区水利局，408000，涪陵）

一、涪陵区三峡水库消落区管理现状

涪陵区地处长江三峡库区腹心地带， 是三峡工程主要淹没区之一。境内长江流程77 km， 乌江流程33 km， 流域面积大于100 km2的河流有12 条。 库区岸线长约585 km，其中长江涪陵段岸线总长度245.31 km（左岸121.90 km，右岸123.41 km），乌江涪陵段岸线99.08 km（左岸43.30 km，右岸55.08 km），其余为支流岸线。

三峡水库消落区（以下简称消落区）是指三峡水库坝前水位（吴淞高程）从175 m 逐步消退至防洪限制水位145 m 之间，在三峡水库重庆库区段形成的特殊区域，以及该区域范围内的孤岛、库岸岸线和新增淤积陆地。 消落区涉及涪陵区13 个乡镇街道， 土地面积达5.2 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同）。 消落区是长江库区段水生态环境的最后一道屏障，也是岸线开发利用、港口码头建设等经济活动最频繁的区域。 近年，涪陵区委、区政府高度重视消落区保护工作，有关部门积极作为大力推进长江干线岸线利用项目清理、 河道 “清四乱”、消落区清“八乱”等专项行动，消落区生态环境显著改善。

1.管理体制不断完善

健全完善了 “区政府统一领导、三峡水库管理部门牵头负责、区政府相关部门各司其责”的三峡水库管理体制，成立了由区水利局（三峡水库管理局）、区规划自然资源局、区生态环保局、区城市管理局、区港航局等19个单位为成员的三峡水库管理联席会议，定期或不定期研究消落区管理中的工作措施、重大问题，认真履行职责，加强协调配合，共同推进消落区综合管理工作有序开展。 及时出台了《重庆市涪陵区三峡水库消落区管理实施细则》， 进一步规范消落区土地使用管理， 严格实行属地管理、业主申请、审查上报、合同管理，落实了消落区土地使用者承担保护环境、生态恢复、防治污染和地质灾害等责任。

2.生态建设全面推进

三峡后续工作开展以来， 共启动实施长江两岸森林工程经济林、 消落区生态修复试点、 生态屏障区自然保护区廊道建设、 坪西坝岸线环境综合整治等22 个生态屏障区建设和消落区治理保护项目， 累计完成投资20.6亿元，其中三峡后续补助资金约8.4 亿元。 建成长江两岸造林绿化19 万亩、生态屏障区植被恢复和库周生态保护带7.96 万亩、 消落区植被修复6 295亩，“天窗”和“断带”现象得到根除，森林覆盖率达到45.2%，三峡水库消落区得到有效整治， 生态屏障区保土保水能力和隔离功能进一步修复完善，全面巩固了拦污治污“最后一道防线”。

3.综合治理成效明显

水污染治理方面，工业园区和沿江乡镇均已建成集中污水处理设施，2019 年完成江东街道菜场居民点污水处理设施建设并实现乌江沿线生活污水处理全覆盖。 基本实现建制集镇污水管网全覆盖。

取缔非法农作物种植方面，2019年， 取缔了蔺市镇35 亩非法种植，消落区非法种植面积从高峰期约20 000亩逐年下降到2019 年不足200 亩。

河道“清四乱”方面，共清理出“四乱”问题61 件，其中“乱建”问题54 件，绝大多数为河道范围内违法修建桥梁、挡墙、居住房屋及厂房、拦河坝等；“乱堆”问题5 件，主要为违法向河道管理范围内倾倒弃土弃渣以及固体废弃物；“乱占”问题2 件。 目前已整改完成48 件，约占80%。

渔业及水产养殖方面，启动长江流域禁捕和渔民退捕转产工作，421艘捕捞渔船和101 艘捕捞辅助船于2019 年年底全部退捕。全面取缔非法网箱养殖。 定期开展鱼类增殖放流。

水域岸线清漂保洁方面，长年保持11 艘清漂船只开展常规保洁，年均清理水域垃圾1.2 万t；定期不定期开展消落区垃圾清理，年均清理300 t。

文物保护方面， 已完成马鞍、南沱、蔺市等5 个乡镇9 处文物点的野外考古工作， 发掘面积11 100 m2，出土文物2 200 件， 原址保护蔺市安澜桥、白鹤梁题刻，搬迁了蔺市龙门桥、文庙，强化小田溪墓群遗址保护。

地质灾害防治方面，涪陵段消落区共有地灾隐患点约260 处，大部分得到有效治理和防控。 正在开展江北梨鸳溪滑坡治理工程，近期启动珍溪镇华山路和东桥村地灾治理。

4.联动执法共促规范

一是建立巡库举报与交办机制。区政府定期或不定期组织三峡水库管理联席会议成员单位开展联合巡库检查，或由三峡水库管理部门开展专项巡库，并鼓励社会公众积极参与消落区管理，建立了消落区违规行为举报制度。 2019 年以来，全区开展联合巡库3 次、专项巡库26 次，受理群众举报8 次，对发现和举报的消落区乱占乱建、乱堆乱倒、乱挖乱填、乱耕乱种等“八乱”行为，按照属地管理的原则，立即交由当地政府予以督促整改。二是加大处罚力度。一年来，原三峡水库管理部门下发违规利用消落区土地整改通知11 份， 水利部门针对点易国际物流公司等向河道倾倒弃土并侵占库容的现象进行了处罚，开展了“清四乱”专项行动、长江干流岸线利用项目清理等，环保部门开展了入河排污口清理、污水偷排乱排专项行动。 全区查处了一批污水排放、违规采砂、 乱倒垃圾等违规行为，库区管理总体较为规范。

5.宣传教育营造氛围

充分利用三峡水库退水前的有效时段，以宣传三峡水库消落区管理有关规定为重点，通过安排专人轮流驻守、设置醒目标语标牌、车辆巡回广播、逐户登门宣传、发送“农信通”短信等方式，广泛宣传消落区管理的相关政策法规，教育引导群众自愿弃耕弃种，累计发放《三峡水库消落区管理须知》《重庆市三峡水库消落区管理暂行办法》等宣传资料18 700 余份，出动宣传车260 余次，设立永久性宣传牌120 块，进一步增强了库区干部群众对消落区的保护意识和责任意识，消落区耕种现象逐年大幅度减少，形成了良好的保护管理氛围。

二、涪陵区三峡水库消落区管理存在的问题

1.消落区管理长效机制尚不健全

由于消落区范围较大、 岸线较长，且没有配置专门的管理设施设备和技术手段，水利部门作为综合管理牵头部门，面对时有发生的“八乱”行为， 只能协调各乡镇街道及交通局、农委、城市管理局等多个部门齐抓共管，难免出现执法空档。 2019 年乡镇机构改革中撤销了13 个沿江乡镇的移民办，原有工作人员多已转至其他岗位， 职能移交至农业服务中心，新工作人员对消落区管理尚不熟悉，乡镇一级基层力量明显削弱。 村组一线监督人员缺失，一些违法行为在村级未得到及时制止。

2.消落区种植尚未彻底消除

三峡移民搬迁已对原土地、房屋等给予补偿，消落区内土地从法律层面已属政府所有，周边农户未经许可不能进行耕作和利用，这也是保护库区生态的重要手段。 调研发现，三峡水库退水后，虽然在全区各级各部门多种方式的宣传教育下，消落区耕种面积已逐年大幅度下降，但由于库区人地矛盾突出、农民传统种植习惯等因素，蔺市、江北、清溪、南沱等乡镇仍有少部分群众在水库消落时种植农作物，总量约150 亩，耕种现象至今未彻底消除。 水利部门依据《防洪法》《河道管理条例》对河道内种植高秆作物的行为采取了强制取缔、拆除等措施进行执法，但种植蔬菜等非高秆作物没有强制性的规定。 《重庆市三峡水库消落区管理暂行办法》《涪陵区三峡水库消落区管理实施细则》明确由农业部门对消落区种植行为总体牵头负责，但对种植非高秆作物明确为“限制行为”，没有强制措施，只能宣传、劝导，力度不足。

3.污水收集处理能力有待提升

一是部分区域污水处理设施不足。 除城区污水收集处理较好外，白涛城镇现有污水处理设施能力不足，黄旗居民点污水处理设施尚未投入运行，李渡街道、蔺市镇涪二中片区等缺少污水收集管网，江北街道污水处理场基本没有运行。二是排放不达标情况时有发生。污水进入收集管网前端预处理设施建管缺失，非生活污水不达标排入管网，导致进水污染程度时常高于理论设计值，难以处理达标。这一情况具体表现在场镇餐馆无隔油设施，老旧集中居住区无化粪池或化粪池长期不清掏， 屠宰场、家庭养殖、榨菜加工户、汽修、小型加工业等排放的非生活污水未经预处理或预处理未达到进水水质要求，直接排入生活污水管网进入污水处理设施，导致排放不达标。

4.消落区生态修复缺少科学手段

一是未开展主动性生态修复。 全区大部分消落区的生态修复主要依靠自然修复，消落区内逐步演化为一种新生湿地生态系统，有土壤的消落区近年草本植物较为繁茂， 但总体易出现植被退化、垃圾带成型、水土流失等问题；河岸较陡峭的区域，由于缺乏植物根系固定， 受水流冲刷时容易崩塌。二是渠溪河、碧溪河等部分支流受长江水位顶托，水体流动性不佳，容易富营养化。 三是部分建设项目未实施相应的生态修复。涪陵南至乌江大桥、南滨路二期等项目改善了进出城交通， 但对长江乌江岸线造成了一定破坏，原有的植被受损较为严重，影响岸线整体风貌。由于岸线较为陡峭，自然修复难度大、时间长。目前还未正式启动生态修复。 四是已实施的生态修复项目效果未达预期。近年，涪陵区利用三峡后续资金在南沱、清溪、蔺市等乡镇消落区试点实施了消落区生态修复项目，主要种植竹柳，取得了一定的生态修复效果，但是植物种类单一，没有考虑物种搭配和多样性， 整体生态效果不明显。竹柳虽然为耐水植物，但如果被全部淹没后仍会死亡， 加之项目验收后移交乡镇管理，缺乏管护资金，后期管理跟进状况不佳， 树木存活率不高，一年内约为80%～90%，三年后仅有50%～60%，2016 年2 月黎香溪沿线实施的消落区植被恢复项目树木存活率仅有20%。

5.水域岸线清漂保洁未做到全域覆盖

目前城市管理部门负责城区水域清漂和岸线保洁， 总体情况较好。但是仅有4 艘清漂船、1 艘船舶废弃物收集船、1 艘工作巡视船及从社会租用的9 艘船舶参与工作，仅能完成城区段清漂任务， 无法应对整个库区涪陵段的清漂工作。 目前对除城区外的乡镇河段采取委托乡镇实施的办法， 但实际上乡镇没有专业设施设备， 工作难以开展。 沿江各乡镇、 村社已全部配备垃圾收运设施并投入运行，但部分村社、居民点的垃圾桶配备数量与人口不匹配，人口较多的村社垃圾桶不足。 同时垃圾桶设置缺乏统筹布局， 存在垃圾投放不方便的现象。

6.文物保护与利用未结合场镇统筹发展

消落区文物保护存在重建轻管情况，如蔺市文庙已搬迁，但具有很高价值的原有壁画受潮湿、自然风化等影响保存状况不好， 已难以辨别。乌江栈道尚未提出明确的保护措施，容易受建设影响被破坏。除白鹤梁题刻利用较好外，尚未有效开展其他文物利用，蔺市文庙周边没有配套设施也未对外开放，处于闲置状态。 龙门桥、蔺市老街没有与蔺市场镇建设结合发挥文化资源优势。小田溪墓群仅被动保护，未主动开发挖掘其巴文化底蕴，促进旅游业发展。

三、加强三峡库区消落区保护与管理的对策建议

“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”是习近平总书记交给三峡库区的重要政治任务，推动消落区管理保护是修复长江生态环境的重点内容，是涪陵区肩负的重要责任和现实需求，为此，就如何进一步强化消落区管理提出如下建议：

1.加强统筹完善机制

各级党委、政府和有关部门要提高对消落区管理事关长江生态环境重要性的认识，要勇于担当，积极作为，加强统筹协调，强力推进消落区管理工作。 要在落实河长制的基础上， 区水利局作为消落区管理保护工作总的牵头部门，区发改委、区公安局、区交通局、区生态环境局、区规划自然资源局、区城乡建委、区农业局等部门共同参与， 统筹协调各项工作。 区水利局要加强对乡镇移民管理工作人员的培训指导， 提升基层工作能力。 要加强消落区管理保护与开发利用的整体规划， 按照“共抓大保护、不搞大开发”的原则，依据三峡后续工作规划、 长江岸线保护和开发利用规划、 生态保护红线， 以水污染防治和库周生态安全保护带、 城镇功能完善和城镇安全防护带、 重大地质灾害治理和地质安全防护带、 城镇移民小区建设为重点， 组织编制消落区综合治理实施方案，统筹推进水污染治理、水生态修复、水资源保护，科学合理布局消落区及周边区域的基础设施、污染治理设施、生态修复措施、居民生活服务设施、文物保护区域等，避免无序开发利用， 因地施策进行保护和治理。

2.明确职责强化管理

针对消落区种植的顽疾，进一步完善修订《涪陵区三峡水库消落区管理实施细则》， 在国家相关规定出台前，涪陵区一方面可以向上反映法律层面的问题，另一方面也可以结合实际积极探索出台地方性规定，重点对消落区种植行为进行界定，落实部门责任，避免出现执法真空。 区规划自然资源局要把消落区内土地纳入国有土地进行管理， 并划入生态红线，禁止未经审批的开发利用。 区农业农村委要加强对消落区种植行为的日常监管，研究适合库区生态的农村产业发展模式。 区水利局要提升消落区监管技术手段，尽快建设“智慧河长”信息系统，并接入各部门使用，将消落区纳入常态化监管范围。 各职能部门要严格按照法律法规的规定，强化消落区内违法行为的查处力度。 乡镇要落实属地管理责任，把村级监管工作与村级河长的任务结合起来推进，建立村规民约，发动群众参与；要因地制宜引导消落区附近群众发展乡村旅游、农产品加工等产业或进城务工等，逐步减少对种植业的依赖。

3.全面治理截污治污

要把对直接进入库区的污水的治理作为当前生态环保工作的首要任务，全力抓好长江、乌江沿线场镇、居民点的污水处理设施建设，确保管网安全畅通，做到污水应收尽收。 蒿枝坝片区、潘家沟片区等虽不在长江沿线，但污水也进入长乌江，应纳入长乌江沿线污水治理一并推进建设。完善二三级管网建设，切实解决有厂无水、少水的问题，改变和防范污水处理厂“晒太阳”的现象。 对先期建设的工艺较落后的污水处理设施进行改造升级，原有场镇污水处理设施要全面达到最新的排放标准。 强化污水处理设施运行监管，严禁偷排乱排。

4.科学实施生态修复

一是要对消落区自然生态情况进行全面调查摸底， 提出整体方案，具体、精准区分适合自然修复与工程措施的区域。要认真研究、广泛筛选适合消落区种植的耐淹植物品种，尽量采取水生植物与乔木、灌木结合的方式，避免单一性。 二是要尽快启动南滨路二期长江沿线、涪陵南至乌江大桥乌江沿线的生态修复，结合湿地生态打造、市民休闲、城乡接合部改造等综合考虑，提升涪陵城区周边区域的整体生态环境。 三是充分借鉴开州等兄弟区县对消落区治理的经验，对渠溪河、 黎香溪等主要支流开展综合生态治理， 通过调节坝的方式降低消落区水位变化幅度， 再开展湿地生态修复，更易于改善水质、提升水环境。

5.提升清漂保洁能力

根据涪陵区库区清漂保洁的实际需要，在充分调研、论证基础上，适当增加4～5 艘清漂船，分配到城区上游段（石沱至龙桥）、下游段（江东至南沱）、乌江上游段（荔枝至白涛），并及时处理主要支流与长江交汇处的漂浮物。 根据农村生活垃圾收运的实际运行情况，适时调整村社、居民点的垃圾桶布设数量，尽量考虑居民的使用方便。

6.充分挖掘文化资源

尽快启动小田溪墓群的保护与开发利用， 争取按原址发掘建设博物馆的方式， 将其打造为巴文化传播的重要基地， 与武陵山大裂谷、816 核军工洞等旅游线联动。提升蔺市文庙、龙门桥、老街等文物保护水平，修复破损文物，尽快完善周边道路和基础设施，吸引游客参观游览，提升当地旅游产业的整体文化内涵和品位。