浅析我国集体土地房屋征收争议解决方式

唐苏生

摘要：裁决、责令交出土地和补偿决定是我国集体土地房屋征收现有的三种争议解决方式。文章首先介绍三种争议解决方式的基本情况;其次，对比分析三种争议解决方式的主要特点;最后，对集体土地房屋征收相关立法提出建议，并对现阶段最为适合方式以及未来发展的方向予以明确。

关键词：集体土地;房屋征收;裁决;责令交出土地;补偿决定

随着我国经济的快速发展， 城市规模的日益扩大，城市人口数量的不断增长，带来了城市迅猛的发展局面。由于城市面积的扩张、城市规划的变动，城市的建设需要征收集体所有的土地及土地上的房屋。由于征收与被征收人的根本利益息息相关，因此必须有完善的征收管理办法、合理的补偿制度和规范的操作程序，才能保障被征收人的权益，保障征收工作的正常开展，保障建设项目的顺利推进。所以制定一个良好的争议解决方式，显得尤为重要。本文将首先介绍我国集体土地房屋征收三种争议解决方式的基本情况;其次，对比分析三种争议解决方式的主要特点;最后，对集体土地房屋征收相关立法提出建议。

一、我国集体土地房屋征收争议解决方式的基本情况

目前我国集体土地房屋征收争议解决方式主要有裁决、补偿决定和责令交出土地三种。笔者对我国地级以上城市的集体土地房屋征收的政策进行了网络查询，有71个城市在政策中明确了争议解决方式，其中裁决13个、责令交出土地43个、补偿决定15个。

（一）裁决

裁决这种争议解决方式的来源是2001年发布的《城市房屋拆迁管理条例》，一些城市参照该条例将裁决作为争议解决方式，其中具有代表性的城市有北京市、厦门市和宁波市。裁决是一种当征收双方达不成补偿安置协议时，经当事人申请，由相关部门依照有关的法律法规进行审查，并居中作出判断的依申请的行政行为。

（二）责令交出土地

責令交出土地的依据来自《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十五条，该条规定了县级以上土地部门可以对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行政相对人责令其交出土地。目前我国将责令交出土地作为争议解决方式的城市数量最多，其中具有代表性的城市有上海市、南京市、长沙市和南宁市等。

（三）补偿决定

2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，将国有土地上房屋征收的争议解决方式由裁决调整为补偿决定。有一些城市在该条例出台后，也将集体土地房屋征收的争议解决方式调整为补偿决定，其中具有代表性的城市有杭州市、大连市和洛阳市等。补偿决定是房屋征收部门在组织实施征收补偿工作中，在征收补偿方案确定的签约期限内，与被征收人达不成补偿安置协议时，报请相关政府部门依职权而作出的一种行政决定。

二、我国集体土地房屋征收争议解决方式对比分析

（一）三种争议解决方式的相同点

1. 在作出方式上相同

三种争议解决方式都是以决定书的形式书面作出并依法送达，决定书的名称分别为裁决决定书、责令（限期）交出土地决定书和房屋补偿决定书。

2. 在作出程序上基本相同

三种争议解决方式的作出程序都包括催告、答辩、协调（听证）和决定四个主要部分。

3. 决定的内容都具有可执行性

行政相对人未在规定的期限内履行决定的内容，在经行政机关催告后仍不履行的，行政机关可以向法院申请强制执行决定的内容。

（二）三种争议解决方式的不同点

1. 上位法依据不同

“法无授权不可为”是行政法领域的一条基本原则。根据《立法法》第八十二条规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。《土地管理法实施条例》为行政法规，其第四十五条可以作为责令交出土地的上位法依据。裁决和补偿决定目前都没有法律和行政法规的上位法依据，目前只有宁波市和杭州市出台了地方性法规，确定裁决和补偿决定为各自的争议解决方式。其他的城市都是通过政府规章或规范性文件来确定裁决和补偿决定为争议解决方式，明显缺乏上位法依据，容易在行政复议和行政诉讼中受到质疑，当事人也经常会提出要附带审查这些文件的合法性。

2. 决定作出主体不同

根据各城市文件规定的不同，裁决的决定主体主要有住建部门（北京市）、土地管理部门（青岛市）、相关人民政府（宁波市）和征收机构（呼和浩特市）。

根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令交出土地的决定主体只能是土地行政管理部门。

补偿决定的决定主体也根据各城市文件规定的而有所不同，目前存在土地管理部门（杭州市）和相关人民政府（舟山市）这两种形式。

3. 法律性质不同

裁决、责令交出土地补偿决定都是具体行政行为，但是各自具体属于哪一类，目前存在着一定的争议。

有不少观点认为裁决属于行政裁决的一种，因为裁决和行政裁决程序和特点有很多类似的地方。但根据有关行政裁决的法律法规（如《江苏省政府办公厅关于规范行政裁决工作的意见》），行政裁决主要适用于特定的民事纠纷处理。集体土地房屋征收是一种政府行政行为，裁决的双方并不是平等的民事主体，所解决的并不是民事的争议纠纷，所以把裁决看做是行政裁决的一种并不准确。

关于责令交出土地的法律性质，是属于行政处理还是行政处罚，目前争议较大。根据对责令交出土地的法律性质的理解不同，责令交出土地决定书的表现内容也存在两种形式，一种类似行政决定的决定书（如上海市），另一种类似行政处罚的决定书（如台州市），补偿决定在法律性质上类似于行政法上的行政命令，是征收人无法与被征收人达成补偿安置协议的情况下，由政府部门单方作出补偿安置方案并以此强制征收的单方行政决定。

4. 前提条件不同

通过对各城市政策文件的梳理，裁决需要具备三个前提条件，一是房屋征收行为有相关批准文件;二是双方就当事人就补偿金额、补偿方式、搬迁期限以及过渡方式、过渡期限等原因，达不成补偿安置协议;三是由当事人主动提出申请，裁决是一种绝对的依申请行为。

根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十四条规定，责令交出土地需要具备四个前提条件：一是征收土地方案已经有权机关依法批准;二是市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;三是被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由;四是符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。

根据对各城市政策文件相关条款的归纳，补偿决定主要需要具备三个前提条件：一是有生效的房屋征收决定和补偿安置方案;二是征收人与被征收人在签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确;三是在保障了被征收人补偿安置选择权的情况下，依法应该给予补偿各项金额、保障住房、用于产权调换房屋以及提供的周转用房已经确定并到位。

三、相关建议

（一）加强集体土地房屋征收领域相关立法

我国应加强集体土地房屋征收领域的相关立法，研究出台《集体土地征收补偿条例》，加快修订《中华人民共和国土地管理法》，在这些法律法规中明确集体土地房屋征收的争议解决方式。现阶段，在上位法没有修改和制定之前，各城市應将集体土地房屋征收的相关制度纳入地方性法规，用法治的方法来保障征收工作依法、有序推进。

（二）裁决不再适合作为争议解决的方式

集体土地房屋征收是一种政府行为，并非单纯民事行为，政府在征收的过程中起着主导作用，争议解决方式再用“裁决”的提法不妥。全国范围内，除宁波市是地方性法规外，其他城市都是参照《城市房屋拆迁管理条例》，通过规章或规范性文件确定裁决为争议解决方式，明显缺乏上位法依据。目前，《城市房屋拆迁管理条例》已经废止，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已将国有土地上房屋征收与补偿的争议解决方式由裁决调整为补偿决定。所以，从征收行为的特点以及裁决的起源来看，裁决不再适合作为集体土地房屋征收争议解决的方式。

（三）责令交出土地是现阶段最为合适的争议解决方式

根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，集体土地上的房屋是被看做被征收土地上的附着物来进行补偿的，各省、自治区和直辖市可以规定具体补偿标准。目前，我国集体土地房屋征收主要有两种模式。一种模式是在征地批文下达后，在两公告和补偿登记中，将房屋与人员安置及其他地上的附着物和青苗一并办理。另外一种模式是两公告和补偿登记中只涉及人员安置及其他地上的附着物和青苗，不涉及房屋，对于房屋补偿另行制定政策。但无论是哪种模式房屋补偿都是整个征地补偿环节的一个部分，房屋补偿完成，征地程序才能算作全部完成。《土地管理法实施条例》第四十五条明确规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。所以，在现阶各地没有制定地方性法规或者不暂时具备制定地方性法规来创设其他争议解决方式的情况下，责令交出土地是最为适合的选择。

（四）补偿决定应该作为未来争议解决方式

《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）中将宅基地其他集体土地，宅基地上房屋与其他地上附着物的补偿区分开，单独增加一条予以规定。中纪委和监察部曾经在《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）中明确，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。虽然由于农村和城市的区别，历来农村房屋和城市房屋的征收补偿在项目、内容和具体方式上均存在巨大不同，但完全不影响部分程序上参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行。所以，对宅基地上房屋单独实行补偿决定是有合法性和合理性的。笔者建议《土地管理法》等法律法规修订时应充分考虑补偿决定这种争议解决方式，各地方现阶段可以先行制定地方性法规予以明确。

[附件]：

将裁决作为争议解决方式的城市有：北京、吕梁、呼和浩特、鞍山、通化、佳木斯、镇江、泰州、宁波、青岛、临沂、百色、商洛。

将责令交出土地作为争议解决方式的城市有：上海、长春、南京、无锡、徐州、常州、南通、扬州、镇江、温州、绍兴、湖州、金华、合肥、蚌埠、宣城、阜阳、铜陵、马鞍山、安庆、龙岩、南平、新余、赣州、长沙、湘潭、邵阳、衡阳、岳阳、张家界、娄底、怀化、湘西自治州、广州、常德、益阳、郴州、清远、南宁、防城港、喀什、成都、达州。

将补偿决定作为争议解决方式的城市有：临汾、大连、杭州、舟山、丽水、抚州、鹰潭、洛阳、许昌、驻马店、商丘、黔西南自治州、安顺、西安、固原。

（作者单位：南京市土地整理和集体土地整理中心）