拜登气候变化政策对我国的影响及应对策略

文_郭士伊 中国电子信息产业发展研究院

特朗普上台后，气候变化政策变得消极，退出《巴黎协定》、大幅削减对化石燃料的限制、放松煤炭消费、放弃奥巴马政府期间美国为应对气候变化而采取的所有措施等等。不同于特朗普，拜登一直是解决全球变暖及气候变化问题的积极倡导者。1986年，他以参议员身份推出了美国第一份气候变化法案——《全球环境保护法案》；1998 年，拜登积极推动《热带森林保护法》，该法案允许美国与外国政府通过达成保护热带森林的协议换取债务减免（通常称为“债务换自然”）。在奥巴马政府担任副总统期间，拜登推动了美国史上清洁能源投资力度最大的《复苏和再投资法案》。随着美国大选的落幕，如果拜登当选美国总统，可以预见美国气候变化政策将会发生重大变化。

1 拜登气候变化政策的主要内容

1.1 重返《巴黎协定》

《巴黎协定》为2020 年后全球应对气候变化行动做出安排，它于2015 年12 月12 日通过，有197 个国家签署，2016 年11 月4 日生效。《巴黎协定》以《联合国气候变化框架公约》为基础，首次实现《联合国气候变化框架公约》所有缔约方同意采取雄心勃勃的行动来减少温室气体排放。美国前总统奥巴马认为，《巴黎协定》是全球应对气候变化的“转折点”，它建立了全球应对气候危机的持久框架，传递出全球坚定致力于低碳未来的强力信号。特朗普政府全面反对奥巴马政府的气候变化政策，于2019 年11 月启动了退出《巴黎协定》的程序，2020年11 月4 日，美国正式退出巴黎协定。拜登参加美国总统选举时承诺，如果其上任，第一天就会重返《巴黎协定》，同时还多次表示美国应在对抗全球气候变化过程中担任领导者。

1.2 提名约翰克里担任气候行动特使

11月23 日，拜登过渡团队宣布提名约翰克里(John Kerry)担任气候行动特使，并将进入国家安全委员会，这是美国国家安全委员会首次纳入致力于气候变化的官员，普遍认为，这反映了拜登政府对气候变化的高度重视。现年76 岁的约翰克里曾任参议员和国务卿，在奥巴马政府任职期间，促成了2014 年中美签署《中美气候变化联合声明》，并推动了《巴黎协定》的达成。克里在国内外的地位表明，拜登打算将气候问题作为其政府国内和外交政策的重中之重，显示了拜登政府“在全球范围内大幅提振解决气候问题的信心”。

1.3 清洁能源革命和环境正义计划

拜登在竞选时提出清洁能源革命和环境正义计划拟在清洁能源、新能源汽车、环境保护、科技研究等多个方面进行投资，并通过立法和建立完善政策法规体系，使美国成为100%的清洁能源经济，到2050 年达到净零排放。与特朗普政府试图重振化石能源经济不同，拜登的清洁能源革命不仅将加快美国清洁能源的发展，而且还将把气候变化相关政策贯穿到国际贸易政策制定、外交政策制定等领域，不仅促进美国国内减少二氧化碳排放，还试图推动和领导全球碳减排的加速。拜登的清洁能源革命和环境正义计划包括核心目标、清洁能源革命、电动汽车、控制甲烷排放、科技、政策机制、地方政策、国际气候政策等8 个方面。

①核心目标：使美国成为100%的清洁能源经济，到2050年达到净零排放。

②清洁能源革命：通过联邦政府采购（每年花费5000 亿美元）实现100%的清洁能源和零排放车辆。制定专门计划加强可再生能源（风电、光伏、水电等）开发，到2030 年将海上风能增加一倍，到2035 年实现电力部门的碳中和。

③电动汽车：完善和落实《清洁空气法》，通过制定更加严格的燃油排放标准，减少交通运输过程中的温室气体排放，以确保100%新销售的轻型、中型车辆实现电动化。对重型车辆进行大幅度改进升级。加快电动车的推广，在2030 年底之前部署超过50 万个新的公共充电网点，恢复全额电动汽车税收抵免，鼓励购买新能源车。建造生物燃料工厂，通过新的解决方案减少飞机、远洋船舶的碳排放，并创造更多就业。

④控制甲烷排放：对现有和新增的石油、天然气运营管理实施严格的甲烷污染限值。

⑤科技：在未来十年内加大对能源、气候的研究及相关基础设施建设投入；设立高级别的气候变化跨机构研究机构ARPA-C，通过技术的不断突破和进步，促进清洁能源的推广应用；发展储能电池；支持核能的成本、安全以及废物处理系统等问题的研究，解决当今核电发展所面临的主要挑战。

⑥政策机制：建立实现2050 年的净零排放目标的执行机制；大力推动清洁能源在整个经济活动中的广泛应用。规范联邦基础设施和联邦许可碳排放管理，每项联邦基础设施投资都应承诺减少气候污染，任何联邦许可都需要考虑温室气体排放和气候变化的影响。规范上市公司管理，上市公司应披露其运营和供应链中的气候风险和温室气体排放情况。

⑦地方承诺：新墨西哥州承诺到2030 年全州温室气体排放量将减少45%。科罗拉多州承诺到2040 年实现100%的清洁电力，施行更加严格的燃油排放标准，加大电动车的采购和推广力度。俄勒冈州议员提出碳排放交易和温室气体排放5200 万吨的总量控制提案。超过35 个城市制定到2050 年减排80%的目标，超过400 个市长遵守了《巴黎协定》。

⑧国际政策：与包括中国在内的主要领导人进行沟通和协调，努力在任职期满之际确保消除化石燃料补贴。推动20 国集团承诺终止高碳项目出口补贴，消除最贫穷国家以外国家的煤炭补贴。参与“一带一路”基础建设的国家提供低碳能源投资的替代方案。促进美国在全球的清洁能源出口和投资，使美国成为清洁能源技术的世界领先者。

2 拜登气候变化政策对我国的影响

拜登承诺的一系列气候变化政策表明，拜登当选美国总统会把气候变化和能源问题列为国家优先事项。这有可能成为其推进中美合作与多边合作的契机，但由于中美关系竞争因素在增加，未来在气候变化领域，中美关系也将会竞争与合作并存。

2.1 在气候变化领域加强合作

在奥巴马政府期间，中美在气候变化领域就有合作基础。2013 ～2015 年，习近平主席和奥巴马总统有四次正式会面，每次会面所达成的协议中都有气候变化的内容。如2013 年6 月，中美之间关于应对HFC 的协议；2014 年11 月，中美关于应对气候变化和清洁能源领域的合作的共同声明；2015 年9月，中美国家元首应对气候变化的联合声明。拜登当选美国总统后有可能在奥巴马政府的基础上，加强中美合作和多边合作。

2.2 在清洁能源领域的合作与竞争

特朗普政府期间，美国退出《巴黎气候协定》，放弃数十项奥巴马时期的气候政策和对国际的气候承诺，在领导国际气候工作方面留下空白。与此同时，中国成为了世界上最大的光伏电池、风电、锂离子电池和电动汽车制造商。拜登承诺的一系列气候变化政策，无论是实现国内目标还是实现国际目标，都不能离开与中国的合作。但由于美国在可再生能源、碳捕集与封存（CCS）等方面都有较强科技实力和产业基础，推动清洁能源出口和投资是拜登气候政策的重要内容，未来中美在清洁能源市场的竞争很难避免。

2.3 基于气候变化的贸易竞争

相比特朗普政府，拜登有可能会缓和中美贸易竞争的激烈程度，但中美贸易的竞争性质难以根本转变。拜登有很大的可能会将贸易政策与气候目标挂钩，联合欧盟、日本等国家，采取强有力的措施，在贸易问题上对中国发难。例如，对部分碳排放水平高的出口产品征收碳税或实施配额管制；根据合作伙伴在气候保护方面所做的承诺来制定未来的双边贸易协议；奥巴马-拜登的成就为基础，促进20 国集团国家逐步淘汰低效的化石燃料补贴。

2.4 通过气候变化遏制“一带一路”战略

虽然拜登当选美国总统后在很多政策上可能会不同于特朗普政府，但美国遏制“一带一路”战略的总体目标不大可能会发生变化。很有可能拜登会与欧盟等国家组成统一战线，以气候变化为由，在“一带一路”基础设施项目实施上，以高标准要求中国对环境负责。

3 对拜登气候变化政策的应对策略

拜登当选美国总统后，未来中美气候变化领域，将既有竞争又有合作，关键是动态把握竞争与合作的“度”。我国在中美气候变化领域应以推动合作为主，缓解中美关系中日益增多的竞争因素，努力争取好的国际环境。具体包括：一是在气候变化领域，积极推动双边合作与多变合作，以落实《巴黎协定》、碳中和、建设全球碳排放交易市场为抓手，共同推动全球气候变化挑战。二是积极推进中美在清洁能源方面的合作，扩大光伏、风电、核能、能、氢能、智能电网、碳捕集与封存等合作领域和范围，深化和加强在科技等方面的合作。三是加强出口产品的碳排放管理，努力提高产品绿色化水平，积极准备应对从气候变化领域切入的各种贸易挑战。四是深入研究和建立“一带一路”战略的绿色机制，努力推动建设绿色“一带一路”。