山周公路新建工程中的项目审计实施与管理

徐余庆

（上海青浦发展（集团）有限公司，上海 201700）

0 引言

公路建设作为我国政府投资基础设施建设内容之一，是政府性投资的一个重点方面。公路建设有利于沟通区域交通和提高运输能力，有利于带动经济建设和发展，同时也有利于改善居住出行，美化城市环境和改善居住条件。一般来说，二级及以下公路建设通常由地方建交委所辖公路管理所立项建设。由于政府投资项目所用支出均为各级政府财力，所以有必要对投资建设的公路项目进行审计。通过对公路工程竣工审计实施和管理，可以审查项目建设程序的合法性与建设招投标的合规性，检查建设成本的形成以及收支的合理性，同时提高建设单位的管理水平。

1 公路工程审计重点与方法

公路工程建设审计的重点在一般在于4个方面，即建设程序、财务资料、招投标管理和结算审价。

公路工程建设程序是指项目从筹建开始到竣工验收投入生产的各项工作需要遵循的先后顺序，具体而言是项目建议书阶段，工程可行性研究阶段，初步设计阶段，施工图设计阶段，建设准备阶段，建设阶段和竣工验收投入使用阶段。公路项目建设程序的收集和审查重点应当放在行政审批资料是否齐全，是否按照审批内容和规定进行项目的实施等。例如，是否严格按照地方发改委批复估算资金进行概算资金的控制，是否按照环评批复进行环境影响的评估，是否按照年度资金使用批复进行政府采购审批，是否按照规划建设许可进行建设等。

财务资料审查是主要是考察项目是否按照基建财务管理规定，对建设资金合理使用。由于公路建设项目是政府投资的非盈利性项目，因此从资金来源的角度来讲，通常是项目年度预算资金的财政拨款，不涉及资金筹措而产生的资金成本问题。项目需要单独建账，同时按基建财务相关规定设置科目。对于公路建设项目资金一般有当方财政局进行统一拨付，因此财务资料的审查重点应当放在是各项费用支出的依据和相关的凭证。各项费用的支出以合同为依据，需要审查合同要素的完整性和合同形成的规范性。另一方面需要审查费用支付后的财务凭证，即财务凭证记账凭、资金申请批单、拨付款凭证以及发票是否齐全等。

招投标资料的审查重点分为三个方面：①手续的完整性，政府性投资项目一般采用全额财力进行投资建设，通常按照地方政府采购目录进行采购，采购时需办理政府采购单后进行分散采购和集中采购，采购时要遵循招投标法，办理相应审批手续；②招投标过程的合法性，采用公开招标的，要考察项目招标过程是否按照招投标法进行招标文件编制，招标公告及发售招标文件，招标文件澄清、修改与补遗，开标、评标、定标、发出中标通知书，最后签订合同。公路工程建安费用招标内容一般包括道路工程费，公路设施工程费（标志标线、机非隔离带、信号灯等）以及绿化费用。公路工程费一般很少有设备购置费用。此过程的重点在于要有相应的招标文件、投标文件、中标通知书和商务部报价电子计价文件；③与工程建设有关的其他费用中，勘察、设计、监理、环境影响评价、管线搬迁以及动拆迁评估费用会采用招标形式，这类费用关注的重点除了符合招投标程序外，要考虑地方的相关规定，比如勘察、设计、监理、环评的合同价格除了按照相关的计价规则投标竞争报价外，还要考虑地方优惠政策。另外管线搬迁类涉及面较广，有自来水管道、煤气管道，通讯线路、电缆等，需要注意有些是直接赔补偿的，有些委托权属单位进行招投标及实施搬迁。对于赔补偿应当注意其赔补协议是采用包干还是预结算制的，如果采用预结算制的，那么尚需进一步对其预结算以及可能产生的竣工图进行审查，使费用有依据可查。对于委托权属单位招标实施的管线搬迁，要收集完整其中标单位的招投标文件及中标通知书。

公路项目的实施过程中，结算审价一般指的是建安工程费部分。结算审价内容公路建设的主要费用。这个过程重点要放在结算审价依据和三算的对比。结算审价工作以项目竣工为起始，其依据在于按照合同履行了完整义务并编制竣工图、汇总签证和设计变更，以合同及招标文件规定进行计量和计价。重点关注的内容是商务标的报价中未含有的新增清单项目的价格和数量，以及变更和签证所形成的费用。此外要对中标价格、审定价格和批准概算费用做出对比，如果审定价格远大于中标价格，要比较其差异，找出差异的原因；如果审定价格比批准概算金额大，需要概算审核部门报备调整相应概算金额，如果审定价格大于总概算，需审核部门重新进行概算调整。

2 工程概况

山周公路新建工程旨在连接青浦区、松江区，是佘山北、青浦新城一站两个大型居住社区重要的外围配套道路。本项目初步设计批复：概算总投资7.17亿元，建安费3.53亿元，其他费2.96亿元，预备费1633.82万元，腾地费5149.47万元；项目建设规模为道路全长约4650m，红线跨度40m，设计道路等级为二级公路，设计车速60km/h，路面荷载为BZZ-100标准车，桥梁设计荷载均为公路二级，新建桥梁5座，还包括排水、照明和绿化等附属设施。通过对山周公路新建工程审查，发现该项目基本按照批复建设内容和规模进行了投资建设，项目也通过竣工验收，概算控制比较合理。

3 审计中的问题发现与处理

本项目在梳理过程中发现了两个问题，即工程一标段的桥梁施工顺序改变和二标段高速桥梁段结算审价问题。

3.1 桥梁施工顺序改变

本项目在实施过程中，1标段涉及1座山周公路跨淀浦河大桥，主桥位于设计道路中心线直线段，桥梁中心线的法线与淀浦河河道中心线斜交16.206°，主桥平面布置为斜桥正做。主桥采用三片拱肋下承式简支系杆拱桥，整体断面，三片拱肋分别设置在中央分隔带及机非隔离带内。大桥矢高13.4m，计算跨径67m，矢跨比1/5，拱肋之间仅在拱顶设置一道风撑。需要说明的是，钢管混凝土系杆拱桥的桥梁形式在公路建设跨河桥梁中比较常用，受河道的航道等级影响，施工工艺一般分为“先梁后拱”和“先拱后梁”。这两种施工工艺涉及的费用有所差异，一般来说“先拱后梁”施工工艺的费用较“先梁后拱”施工工艺更高。在通航性要求不高的跨河系杆拱桥建设中，“先梁后拱”的工艺比较常用。

该桥梁在实际施工中发生了施工工艺的变更，由“先梁后拱”变为“先拱后梁”。在固化一标段建安成本时发现，因桥梁施工工艺而产生的措施费用并未出具审价报告，相应资料不齐。后经调查发现该项目原项目经理和投资监理已不在岗位，无法对该部分费用进行阐明。

解决这个问题需要从三方面着手：首先要了解设计变更的一般程序，进而组织起费用的依据。施工工艺变更属于设计变更，既需要在施工图上做出设计变更，应当是施工单位提出过不符合设计图纸工艺的联系单，相应设计院出具过设计联系单以及相应变更图纸；桥梁施工工艺的变更必须有依据，项目在方案设计时必定征询过海事管理机构并征得同意的，如果变更，那么海事管理机构一定有另外的理由和审批；其次，梳理清楚这样一个主要脉络后，要组织会议，即需要投资监理、施工单位、设计单位等参加，提供相关的资料；最后，要对措施费用进行审定。

经联系施工单位找到了当初的业务联系单，有关图号CQ12030-01-06，16，17，19，23，41。根据业务联系单内容发现方案评审过程中，海事局同意该航道采用“先梁后拱”的施工工艺，需占用河道宽度及高度；施工方案评审过程中海事局提出设计为Ⅵ级航道，但由于此阶段同时存在多座桥梁在该航道上施工，为保证施工过程中来往船只的通行安全，因此提高航道等级，在评审时提出要更改施工工艺，采用“先拱后梁”以确保航道的通航安全性。后再次组织《跨淀浦河通航安全评估》补充报告专家评审，由原有的施工工艺“先梁后拱”改为“先拱后梁”，通过海事部门同意。

尽管该桥梁的设计变更有依据，但施工单位需要重新组织施工方案，同时要上报相应的变更费用预算报投资监理审核，经查找，施工单位确实上报过措施费用预算，投资监理也审核了此施工工艺的改变，相应增加了措施费用。

具体施工单位上报措施费用增加4589553元（即工字钢及租赁费增加1768313元，贝雷梁施工及租赁费增加184488元，临时钢板支撑103259元，临时束锚104809元，船吊与河道清淤费1328685元，航道封航及标志标牌费250000元，纵梁湿接头350000元，成桥后束力调整费200000元，钢拱胎架制作场地费300000元），经投资监理审核费用为2160868元（即工字钢及租赁费增加1768313元，贝雷梁施工及租赁费增加184488元，临时钢板支撑103259元，临时束锚104809元）。由于上报措施费和投资监理审核费用相差较大，另外由于人员调动，导致该部分措施费用未被审定。

后经联系施工单位、监理单位、投资监理单位重新复核该部分措施重新审核，通过沟通和谈判，各参建单位一致认为合同中对总体措施费明确约定不再调整，故此项闭口包干的内容，如船吊与河道清淤费、航道封航及标志标牌费、钢拱胎架制作场地费等不应随变更而再次调整；对于按工程量清单量报价的措施费用应当进行相应的调整。经过再次审核后审定该桥梁变更措施费为1976380元。

3.2 高速桥梁段维护措施

山周公路二标段涉及G50跨线前，主桥部分设计采用挂篮工艺法，施工单位投标文件中说明对跨越G50高速防护采用防火密目网兜底防护形式（能满足挂篮施工规范要求）。

在固化本二标段建安费用时发现该部分费用并未出具审价报告，相应资料缺失。由于没有审价报告，该部分费用缺少结算依据。经资料收集整理后，发现主桥挂篮施工前建设单位多次踏勘现场，发现G50高速车速快、流量大，如采用原先防护不能确保万无一失。要求施工单位调整施工方案，在跨越G50高速正上方必须搭设高速防护平台，施工单位也积极配合，编制专项施工方案、深化设计并得到专家认证通过，最终按照方案施工完毕，确保了主桥越G50高速施工顺利完成。

相应维护措施费未审定的原因在于耗材的摊销问题，经发改委、财政局及建设单位召开协调会，明确了变更措施内容中报工程量清单中有的分部分项按投标文件执行，类似的分部分项工程量参照执行，没有的按公路清单重新组价，工料机价格费率同原投标文件；公路清单没有的子目按照市场价执行；钢结构费用按1/3计取。其他工程内容费用都按新建工程计取。这样一来就有计价依据。通过施工单位、监理单位、投资监理单位和第三方审计按照计价原则重新复核该部分的工程量、综合单价和费率记取。施工单位上报预算为4301408元，按照结算原则，经过投资监理审定一次性补偿1255572元。

4 审计管理措施

竣工项目审计需要全过程管理。从建设程序的全过程来看，项目建设程序依次办理项目建议书及批复，工程可行性研究及批复，环评评估及批复、初步设计及批复、用地手续及建设用地批准和建用地许可、规划建设批复、政府采购批复、年度投资计划、政府采购，施工许可证办理以及开竣工报告，项目按照建设程序规定做的较为完整；从财务管理的全过程来看，上报年度预算资金，按照合同订立，按照合同条件申报请款，请款拨付及凭证需要完整。从招投标程序来看，从报建、年度资金预算、政府采购、招投标及中标要进行全过程管理。从项目的结算审价来看，预算、结算和审价要全过程管理。

竣工项目审计管理要四算对比，全面分析项目成本。除项目匡算和估算外，尤其重要的概算、预算、结算和审价的对比工作，通过四算对比可以发现整个项目费用的展开情况，有无增项减项；详细审查概算执行情况对比表，有无超概情况。对项目成本归集和最终形成竣工财务决算报告是必不可少的基础性措施。

竣工项目审计管理要建立一定的会议制度，由于竣工项目审计管理工作是在项目竣工后启动的，审计管理人员无法对现在实施情况动态跟踪，资料也不能完全反映整个项目。会议制度一方面可以通过会议对参建单位做预备和配合，也可以通过会议收集相关的必须资料，尤其是需要阐明和调查的问题，同时也能落实最终由审计局出具报告中的问题落实闭合。

竣工项目审计管理要有档案管理制度。随着竣工项目审计管理的开展，形成的资料将是整个项目的投资依据和费用，建立档案，有利归档和追溯。

通过上述审计管理和措施，审计结果表明山周公路道路新建工程项目前期各项手续齐全，按规定取得项目建议书批复、初步设计概算批复、环境影响评价审批意见，勘察、设计、工程监理、施工总承包按照相关法律法规进行公开招投标，项目竣工后通过了建设工程竣工验收。项目竣工财务决算报表真实反映了项目投资情况，实际完成的总投资未超投资概算。项目建立了政府投资项目合同管理办法，招投标管理办法、财务付款制度等内控制度，并基本按照内容制度执行。

5 结束语

2019年10月山周公路新建工程顺利通过审计，青浦审计局出具的审计报告和审计决定书指出山周公路是上海市西部一条贯通南北的重要道路之一，其建成缓解了地区公路的交通压力，分担其他道路的交通流量。同时山周公路也是佘山北和青浦城一站两个西郊大型居住社区重要的配套道路工程，使得广大居民出行更加便捷。12月对审计报告提出的整改问题也相应落实，为本项目最终财务结报工作做好了充分准备。