我国棚户区改造政策特点及主要实施模式浅析

王永胜

中国中铁股份有限公司，北京 100039

0 前言

棚户区是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。目前，我国把棚户区分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类。棚户区居民多为低收入群体，很多还是企业老职工，曾为国家建设作出很大贡献。

本文通过对我国棚户区改造历史的梳理以及对其意义的阐述，引出棚户区改造在实施过程中的九大政策亮点，完善了目前对于棚改政策特点的研究；介绍棚户区改造的分类，对棚户区改造工程类别进行系统性的归纳；阐明棚户区改造的风险源，既总结了当前棚户区改造工程的经验，也对未来类似的老旧小区改造、区域综合开发等项目实施有一定借鉴意义。

1 我国棚户区改造的历史沿革和意义

我国的棚户区改造，从2004年诞生至今已经走过了16年的历程，棚户区改造（城中村改造、旧城改造）既是国家保障性安居工程的重要一环，也是国家推进城镇化、完善城市功能、提升城市品质的重要抓手，更是事关千家万户的民心工程，党中央、国务院、各级地方政府长期以来都给予了高度重视。2004年，辽宁省在全国率先试行国有工矿厂区大规模棚户区改造；2005年国家启动了对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造，“辽宁棚改模式”开始在东北三省推行。经过四年的实践总结，2008年四季度起，党中央、国务院决定将各类棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，全国各地拉开了大规模棚改的序幕；2011年，国务院印发《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》 （国办发〔2011〕45号），首次以文件形式将棚户区改造纳入国家保障性安居工程。根据住房与城乡建设部的统计，

2008～2012年是我国第一轮棚改周期，全国开工改造各类棚户区1260万户，占同期城镇保障性安居工程3100万套（户）开工量的40%；基本建成各类棚户区改造安置住房750万套。

2013年，国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发［2013］25号），明确提出“在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。” 2014年，国务院印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）。2015年，国务院印发《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号），国务院连续三年印发了三份关于实施棚户区改造的纲领性文件，标志着我国新一轮棚改拉开大幕。

2015～2017年，我国实际完成棚户区改造1500万套，2017年5月，国务院召开常务会议，明确实施2018年到2020年未来三年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套。根据住房与城乡建设部公布的数据，2018年全国各类棚户区改造新开工627万套，为全年计划（580万套）的107.4%；2019年新开工316万套，顺利完成年度目标任务。

通过棚户区改造，几千万困难群众圆了“住房梦”，生活质量提高了，财产也增多了，让老百姓切实感受到了党和政府的温暖。同时，棚户区改造还能够有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，不少城市面貌、人居环境、功能都有了很大改善。

2 棚户区改造项目的政策特点

我国棚户区改造涉及人群多、地域广、土地用途复杂，因此各地棚改模式不尽相同，但主要的参考依据仍然是上文提到国务院在2013～2015年印发的三份棚改纲领性文件以及住建部、财政部印发的配套性文件。掌握不同棚改项目的模式，首先要了解国家推动实施棚改的政策“亮点”。

笔者经过梳理，认为棚改具备以下九大政策“亮点”：一是享受税费优惠，免收防空地下室易地建设费、白蚁防治费、城市基础设施配套费、散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金、教育费附加、地方教育附加、城镇公用事业附加等各项行政事业性收费和政府性基金；免收省级出台的各项行政事业性收费；免征城镇土地使用税、印花税、契税、个人所得税；棚改安置住房免缴土地出让收入。二是政府贴息，棚改项目贴息率由项目所在地市县财政部门根据年度贴息资金预算安排和贴息资金需求等因素确定，贴息利率以中国人民银行公布的同期贷款基准利率为准，原则上不超过2%。贴息资金的使用，实行“先付息，后补贴”的原则，每年结算一次。三是享受财政补助，中央和省级财政根据各地区财政困难状况、城市棚户区改造任务完成情况给予适当补助。四是可采用货币化安置，棚户区改造货币化安置有利于缩短安置周期、节省过渡性安置费用，有利于满足棚户区改造居民多样化居住需求，有利于化解库存商品住房。五是享受低息贷款，国家开发银行、农业发展银行根据财政部和央行规定，向纳入到省（自治区、直辖市）棚改目录的项目，发放棚改低息贷款；鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。六是多样化参与，鼓励民间资本参与改造。鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。七是可采用政府购买服务，财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》 中明确指出“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”为棚改和易地扶贫搬迁作了特别规定。八是资产证券化，财政部、人民银行、证监会《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》提出“采用政府购买服务模式的棚改项目，实施主体可以通过资产证券化融资”。九是棚改专项债，保持中央财政资金补助水平不降低，有序加大地方政府棚改专项债券发行力度［1］。

尽管2019年起，在党中央、国务院严控地方政府负债的大背景下，各地棚改任务量适当降低，货币化安置比例下降，棚改专项债收紧，但纳入省级棚改目录且年度开工计划的棚改项目，仍然可以依法合规地享受上述九个为棚改项目“量身定做”的优惠政策。

3 目前市场上几种主要的棚改模式

目前，国内大部分棚户区改造项目可从四个维度共分八种模式。按照项目投资角色划分，分为直接作为实施主体和实施主体的社会合作伙伴（投资人）两种模式。其中：直接作为实施主体参与模式，是指投资人通过政府公开招标，单独作为棚改项目实施主体，或与政府指定的平台公司合资成立项目公司作为棚改实施主体，该模式下的政企合作关系较为简单，资金进出路径清晰，无论是单独的实施主体还是以合资公司、联合体形式作为实施主体，都是作为直接投资人享受优惠政策、直接收取投资本金和回报的。如果采用实施主体的社会合作伙伴模式，则是政府已经授权了棚改项目实施主体，再由实施主体通过公开招标，选择合格的社会投资人参与投资、建设管理，并按中标条件和合作协议约定获得投资收益；该模式下，中标的社会投资人一般作为“幕后”出资者，为棚改项目提供融资支持，但没有“名分”，项目资金投入和回收均需由实施主体操作，对于社会投资人而言存在一定风险。

按照招标内容划分，可分为单独实施棚改（土地一级开发）和一二级联动实施两种模式。其中：单独实施棚改（土地一级开发）和配套市政基础设施模式被大部分省份所采用的，如果实施主体想参与后续二级开发或商品房开发，则须参与公开的土地招拍挂程序，通过公开竞争取得国有建设用地使用权。一二级联动模式，是指棚改项目中，土地一级整理与二级开发一次性招标，但条件较为苛刻，一般要求棚改项目实施范围内，全部是国有土地，且二级开发内容是要求在原址建设安置房、公租房等。

按照投资收益来源划分，可分为政府购买服务和以土地出让收入平衡本金和收益两种模式［2］。其中：政府购买服务模式是按照国家相关法律法规要求，经地方人大批准，将棚改项目投资纳入政府财政预算，由政府财政支付投资本金和收益的模式，即坚持“先有预算，后购买服务”，大部分以该模式实施的棚改项目，都是政府平台公司作为实施主体；同时，由于该模式实质是由政府财政作为还款保障，可采用资产证券化的方式融资。以土地出让收入平衡本金和收益的模式，是目前大部分二三四线城市采用的主流模式。实施主体投入的本金和收益，绝大部分需依赖项目范围内未来土地出让收入，少部分依靠地方政府财政补助或留存的税费收入；该模式下，须确保棚改投资纳入财政预算，棚改范围内建设用地出让收入封闭运行，且经市级财政主管部门批准，确保资金进出要依法合规。

按照棚改项目拓展功能划分，可分为“棚改+基础设施EPC”和“棚改+产业运营”两种模式。其中：“棚改+基础设施EPC”联动模式，就是充分利用了棚改项目巨大的投资拉动效应，既满足了老百姓改善居住条件的需求，又实现同步提升区域市政基础设施，完善公共服务配套，打造优美的城市人居环境的目标；对于地方政府和企业是双赢的模式，特别是具备基础设施建设资质和房地产开发资质的大型综合型企业，更能通过棚改抢占市场高地，实现深耕区域、多业务板块立体经营。“棚改+产业运营”模式，是近三年新兴的棚改拓展模式，既可利用棚改相关政策，还可充分借助自然资源部《产业用地政策实施工作指引》中的优惠政策，对满足产业用地清单的项目，支持新经济、新产业、新业态、新模式发展用地优先安排供地计划。部分城市借助其国有老厂区棚改项目，保留其部分历史文化设施或厂房，改造为文化创意产业的特色街区；部分城市将棚改项目与产业导入同步实施，将居住条件改善与产业导入带来的人才同步落地，实现职住平衡。目前，国家有关部门对棚户区改造的实施范围作了进一步严格规定，防止无序扩大棚户区改造实施范围。

4 棚改项目风险防控要点

经过十多年的发展，产权结构单一、集中且较容易实施的棚户区改造项目已经基本完成，剩余尚未实施棚改项目大部分是“难啃的骨头”，普遍有投资规模大、拆迁难度大、资金回流慢、投资收益低的特点，这也是目前棚户区改造项目的风险防控要点，充分全面地做好投资事前风险识别和防控，实施过程中强化过程管控，做好履约监督是做好棚户区改造项目的重要前提。

棚改项目首先面对的就是征拆风险，征拆补偿过程中容易引发社会矛盾或群体事件，拆迁补偿成本较难控制，一旦拆迁进度落后，直接影响土地出让进度和项目现金流质量。针对拆迁风险，具体的防范措施包括：一是根据国家法律法规，市县政府是棚改项目拆迁责任主体，项目合作协议或政府购买服务协议中，要明确拆迁工作责任主体、拆迁期限、拆迁量、拆迁补偿标准、土地交付标准等，要力争做到拆迁补偿费用包干使用［3］，从根源控制征拆成本。二是投资人要参与拆迁方案的制定，细化拆迁方案，明确政府可强制征拆范围，评估整体拆迁和分块拆迁对现金流的影响，预估分块儿拆迁可能引发的补偿成本增加。三是实施过程中，要加强与政府、拆迁单位、评估单位以及业主的沟通，及时掌握拆迁进度和拆迁成本，设立激励机制和预警机制。

其次是项目融资风险。钱从哪里来，一直是棚改项目实施的核心问题［4］；2018年以来，党中央、国务院严格规范地方政府投资行为，严防地方政府隐性债务风险。2018年9月，国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务；

严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务；严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债；违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业，应当依法承担相应责任。2019年5月，国务院颁布《政府投资条例》（国务院令第712号），细化约定政府投资范围、投资路径，强化投资监管和法律责任。

由于财政预算不足，平台公司资金不足，常以各种方式向社会资本方“借款”，既容易造成地方政府隐性负债被问责，也大大增加了社会投资人的融资风险；如果仅作为实施主体的社会合作伙伴，则社会投资人无法享受棚改专项债、低息贷款等优惠政策，甚至在融资时要求提供额外的担保。针对融资风险，具体的防范措施包括：一是要确保项目纳入省级棚改计划，可以依法合规享受各项优惠政策和棚改专项债。二是深入了解地方政府财政收支情况和以及同类在实施棚改项目履约情况，确保棚改投资纳入地方政府预算。三是认真学习、了解党中央、国务院的有关政策、法律法规以及财政部、银保监会关于金融监管的相关规定，依法合规地制定项目融资方案，不得增加政府隐性负债，不得向金融机构提供各种担保或抽屉协议。四是利用权益类基金、发行中期票据的方式，力争实现表外运作。五是通过合作协议约定融资资金的成本上限和资金用途。

再次是土地出让环境风险，这也是棚改项目面临的市场风险，表现在用于资金平衡的地块没有纳入地方年度土地出让计划，甚至因为土地指标不够无法上市；因市场或政策变化，导致部分资金平衡地块的出让速度和价格远低于预期，出让金在扣除上缴部分后无法覆盖一级成本和投资者利润。针对土地出让环节的风险，主要防范措施：一是深入开展市场研判，了解区域内近三年同类土地供求价格变化以及后期商品房销售价格走势（土地和商品房的需求要坚挺）。二是在与地方政府或平台公司的合作协议中，要明确约定资金平衡地块须纳入土地出让计划、锁定土地用途、容积率范围、土地出让时间和出让价格构成。三是对于较大规模的棚改，要加强和当地政府的谈判，科学调整棚改实施范围，棚改实施范围内要“肥瘦搭配”，要确保有能够快速启动、快速回款的地块。

最后是现金流风险，棚改项目开发周期长，风险点多，对项目管理能力、成本控制能力提出了较高水平，拆迁或开发进度落后、成本管理失控、市场表现无法达到预期都将直接影响项目现金流质量，导致项目无法“回本”。针对现金流风险，主要防范措施：一是合作协议中要约定，项目实施过程审计，力争过程付息（半年、年度付息）；要提前约定好，如何认定超出补偿范围的拆迁成本。二是实施主体（项目公司）要树立全成本理念，既要控制好拆迁成本、建安成本，也要控制好财务费用、管理费用和营销费用。三是针对一二级联动开发模式或提前锁定二级开发权益的棚改项目，要制定好开发节奏，细化每一年的投融资预算。四是针对依靠二级开发销售收入补偿一级成本的棚改项目，要做好商品房项目的规划设计和营销定位，打造差异化价值；力争将部分商品房纳入政府货币化安置项目库，加快项目现金回流［5］；警惕过去三年棚改货币化安置比例一直较大的城市，避免销售后劲不足。

5 总结

2020年是“十三五”规划收关之年，也是2017-2020三年棚改攻坚计划的最后一年，从现实情况来看，棚改的大部分任务确已完成。笔者初步预估，剩余少量棚改任务主要从两方面实施，一是通过加快安置房的建设，为棚改居民提供实物安置，拉动建安投资和家电行业、装饰行业需求；二是通过房地产调控政策与限制货币化安置的方式，降低热点房地产市场对于房价的预期，促进居民的拆迁意愿，推动剩余困难棚改项目顺利实施。

实施棚户区改造对我国基础设施领域建设和房地产市场的健康发展做出了巨大贡献，对投资、消费拉动效应明显；同时棚户区改造也是我国21世纪前20年城市建设过程中最大的民生工程，事关亿万老百姓安居乐业，使几千万家庭实现了更美好祥和的生活愿望。棚户区改造的历程也一定会载入我国经济发展的史册，成为辉煌的一页。