监察委员会与纪委联合办公的现实意义与优化路径研究

关键词 监察委员会 纪委 联合办公

作者简介：杨欣欣，河南科技大学，研究方向：马克思主义法学。

中图分类号：D630.9                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.179

对于反腐工作，我国已经提出了许多相应的治理措施，但在这个治理的过程中监察体制出现很多问题，使得腐败问题不能从根本上解决。在这个严峻状况下，监察委员会随之出现。监察委员会身为国家机关，它有着自身特有的功能，而这个功能是国家赋予它的权力。在党的十九大报告之中明确指出了监察委员会与纪委进行合署办公，因此该如何完善监察委员会与纪委两者之间联合办公的优化路径，如何从根本上解决其存在的问题，这个问题值得我们深入研究和分析。

一、监察委员会设立的目的及功能

（一）监察委员会设立的目的

在建立监察委员会之前，我国监察体系一直存在着很多问题，总的概括下来有三大不足，即监察范围太狭窄，使得其余方面监察不到，也就是监察不全面;其次就是监察的效率较低，监察部门没有独立性;最后是监察机关存在腐败情况，使得其丧失合法性。因此建立监察委员会的目的也正是为了从根本上解决监察体系存在的问题。

（二）监督委员会的法治功能

监察委员会的法治功能分为三方面。

第一，促进反腐败工作逐渐法治化和制度化。建立监察委员会，以及相关法律的出台，使得我们在进行反腐败工作时，可以依据法律来进行相关的监督以及问责，使得反腐工作呈现一种不敢腐败、也不能腐败、同时从思想根本上就不想腐败的健康现象。

第二，有利于使得法治监督体系更加严密和完善。在法治基础上进行监察体系的革新，这是基本要求。建立监察委员会，使得监督形式从自己监督自己变为外部来监督自身，使得监察机关更加具有独立性，其次监察对象的范围也逐渐扩展为全体职员。

第三，使得全面依法治国与从严治党更好地结合在一起。监察委员会由我国的权力机关人民代表大会产生，对其负责，受人大监督，之后我国会不断出台相关法规，给予其更多的权限以及职能使其更好的行使监察权。同时，监察委与党的纪律检查机关合署办公，既实现了党的集中统一领导，又使得党的纪律监督与国家监察的密切相协调与配合。

二、监察委员会与纪委合署办公的理论概述

（一）二者合署办公的内涵

监察委员会与纪委两委合署办公之中，监察委员会是由全国人民代表大会产生，并且受其监督，主要是负责国家的监察工作，同时具备法律属性与政治属性，其依照宪法和监察法对我国全体公职人员行使监督、调查与处置权。纪委全称为“纪律检查委员会”，隶属于中国共产党，是党内结构，不属于政府部门，需要服从中共中央委员会的领导。规范其的主要是党章和一些监督条例，也受其余相关党内法规的制约，对全体党员，尤其是主要的干部实行监督、问责以及执纪权。

两委合署办公可以使得工作人员进行融合，实行一套机构，在其中对于监察委员会与纪委两者之间并不具体区分;二者在一套共同的机构之中各自有自己的机关名称，并且二者职权有合有分;两委在职能上有所不同，监察委员会行使的事监督、调查以及处置的职能，纪委执行的则是执纪审查的职能。两委进行联合可以形成一个党纪国法高效统一的、权威的监察反腐体系，并且覆盖范围更加全面，包括全体党员与所有的公职人员，在二者职权分合的安排之下，坚持党纪与国法分离，并且执行好监督的职权。

（二）二者合署办公的特征

首先，它们二者合署办公涉及到了两个领域，那就是党纪与国法。在二者的机构来源上就不同，监察委员会是由宪法赋予依据，而纪委则来自于党章与相关条例;在职权上监察委员会与纪委也不同，前者的权利是监督、调查与处置，后者则是监督、执纪问责;在监督对象之中，监察委员会是对全部公职人员进行监督，而纪委则是对党员尤其是领导干部进行监督。两者在进行联合之后，监督对象可以更广泛，实现全面覆盖监督，在机构来源、行使职权等方面都可以涵盖党纪国法两个领域。

其次，两者进行合署办公，其中工作人员具有兩种身份。在主要领导人上，中央的层面上，两委最高职位是由不同的人进行担任的，在省级及以下监察委员会与纪委书记为同一人;在工作人员之中包括原有的工作人员以及从检察院之中转过来的人员，虽然身份不统一，但是对外是兼具的。

另外，二者联合办公既分立又统一。监察委员会属于国家机关，纪委则是党内机构，二者虽然在许多部分上都不相同，但是在办公之中也存在统一融合的部分，可以有效衔接党内监督与国家监察。

三、监察委员会与纪委合署办公的意义

（一）可以有效加强党对反腐败工作领导

两委合署办公是保障反腐工作顺利开展与实现的有效措施，可以加强党对反腐败工作的领导。其一，监察体制改革将以往行政监察机关以及其它与反腐败有关的职能全部纳入监察委员会之中，并且规定其是由中国共产党进行统一的领导，这就将我国以往分散的力量资源全部进行整合统一，构建了一个在党的领导下治理腐败的体系与制度;其二，两委合署办公，它们之间的职员相互兼职的方法可以加强党对监察委员会在思想上以及组织上的领导，深刻贯彻执行了执政党的反腐意识，巩固了党在治理腐败之中的主体领导地位。

两委合署办公还可以改善领导方式。二者之间的工作人员在工作之中加强了纪检与监察委员会之间的联系，使得二者之间的工作人员相互联系与融合，使得国家反腐机构与党内反腐机构之间联系更为紧密，更加方便了党纪委以纪检机关对监察委员会进行指导与监督，方便开展反腐工作，是贯彻落实党的反腐工作的重要举措。

（二）优化监督体系的结构

经过监察体制的改革后，我国的权利监督体制由原本的“一强一弱”变为了两委的“双强”，使得权利监督之中的短板得到了强化，使得主体结构更加完善。在原本的纪检体系之中，由于纪委与行政机关地位平行，而监察机关仅仅只是行政机关之中的部门，两委之间地位不对等，就出现了“一强一弱”的现象。行政监察机关原本的弱势地位会导致其监察职能无法得到真正的实施，而且纪委也需要为其代行职能，就无法真正聚焦自己本身的職能。因此，两委之间关系的平衡性使得权力监察体系变为“双强”，二者都是权力监督体系的支柱，其主体结构更加优化与平衡。

（三）有效提升腐败治理体系的效能

两委合署办公使得党和国家之间的反腐机构组织界限被打破，不仅整合了分散的力量，还降低了二者之间进行沟通的成本投入，这对于提升我国腐败治理体系的效能具有重要作用。在未改革之前的监察体制之中，我国的反腐败机构分别隶属于几个不同的组织，导致腐败治理的力量太过分散，使得各个组织机构之间交流沟通的成本大大提升，在一定程度上限制了腐败治理。通过两委联合办公，实现了机构力量的整合，构建了一个统一的治理体系，解决了力量分散这一难题。另外，两委联合办公更加方便了党与国家的反腐工作在党的领导下有效地进行，提升了效率。

四、监察委员会与纪委合署办公的优化路径

（一）拓展两委之间工作人员的融合途径

在各个试点区域，两委人员进行融合交流的方式主要包括两种，一种是人员转隶，一种是领导层之间相互兼职。从长远的发展来看，虽说这两类方法具有一些各自的优势，且具备过渡性质。但是这样只是一种“物理”上的融合方式，并非“化学”的融合。为了实现两者之间的“化学”融合，就需要拉近两者工作人员之间的物理距离，同时需要解决他们思想上的束缚与顾虑，拉近两者之间的心理距离，做到“化学”上的融合。

借助一些内部选择和公开招聘的制度进行人才选拔，解除两者之中转隶人员的顾虑，以此来实现两者之间的深度融合。利用内部选择与公开招聘的制度可以为其各类事项作出明确详细的规定，避免出现不符合个人意愿的问题。

另外，加深两者之间的融合需要两者之间的工作人员进行积极的沟通与交流，为双方的工作人员营造出一种分工但是又和谐统一的融洽氛围，促进他们的融合。

（二）构建纪法衔接的多种有效机制

第一，可以构建出一种两者之间前后衔接的纪法衔接模式，分别是纪检在前，监察委员会在后和监察委员会在前，纪检在后。前者主要体现的是纪委通过多种渠道进行案件线索的获取，可以在必要的时候先行行使调查的权力，在发现党员以及干部有违法行为或者犯罪行为的证据之后，将案件进行分类，作出相应的党纪处分之后再转交到监察委员会，由其来完成后续的立案及调查等;后者主要是监察委员会独立的进行前期的线索收集工作，在发现有违法违纪行为之后作出监察处理之后再将其移送纪检机关，完成后续调查与处理工作。

第二，可以考虑成立一个针对领导干部的大案调查组，这是一种常见的方式，在调查之中，两委可以同时进行流程的实施，充分发挥联合办公的优势，整合反腐力量。案件初期的证据收集两委应当共享，在共同进行决定是否立案，处理结果应当按照违法违纪进行分类处理。

（三）纪检手段法治化

首先，需要明确“双规”与“留置”适用的人员范围。国家公职人员一般采取监察委员会的“留置”，非国家公职人员的党员则采取纪委的“双规”，规范两者适用范围。

其次，区分两者措施分别适用的案件类型。针对一些涉及到公职人员的案件采取监察委员会的“留置”，涉及到党员的违纪案件则采取纪委的“双规”，依据违法违纪人员行为的性质进行案件的程度划分。

五、结语

两委合署办公这一制度体系的建立，可以实现党纪国法之间更好的衔接，有利于构建在中国共产党的领导下高效统一的中国特色社会主义的法治监督体系，整合反腐力量资源，严惩腐败，实现我国治理体系与治理能力的现代化。

参考文献：

[1]肖培.推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革[N].人民日报，2018-03-18（010）.

[2]姬亚平，支菡箴.论党内法规与国家法律的协调和衔接[J].河北法学，2018（1）.

[3]吕永祥，王立峰.“纪委”与“监察委”合署办公的现实问题与解决路径———以政治系统论为分析视角[J].中南大学学报（ 社会科学版） ，2018（3）.

[4]吴建雄.国家监察体制改革的前瞻性思考[N].中国社会科报，2017-02-15.

[5]刘权.党政机关合署办公的反思与完善[J].行政法学研究，2018（5）.

[6]王立峰，吕永祥.纪委与监察委员会合署办公的理论内涵、现实意义与优化路径[J].河南社会科学，2017（11）.