灾难防控，各国演练越来越细

本报驻美国、德国特派、特约记者 张梦旭　青木 ●陈言 本报记者 郭媛丹

疫情暴发、地震来袭、生化物品泄漏、极端恶劣天气持续……这些突发的重大危机，考验着一个国家风险防范和应急准备的能力。新冠肺炎疫情同样引发中国民众的各种反思。实际上，包括中国在内，很多大国以及自然灾害多发的国家，都有紧急应对各种天灾人祸的机制，也有相应的重大风险情景构建——美国有针对飓风的疏散演习，德国有针对疫情的跨州演练、日本有防震演习，中国一些大城市也有反恐等演练。通过各种应急演练，可以找出不足、积累经验，进而提出改进意见。接受《环球时报》记者采访的相关专家强调，这样的演练一定要形成机制。

美国城市防飓风演练

最多同时疏散16万人

“为什么我们没有模拟过如何应对这样的灾难？”遭遇2001年“9·11”恐怖袭击后，很多美国人提出这样的问题。2005年“卡特里娜”飓风导致近两千人死亡、数十万人逃离家园，美国政府又因应急响应不力而受到舆论批评。此后，美国通过一系列国家巨灾情景构建工作，积累应对恐袭、天灾、疫情的经验。2012年10月，“桑迪”飓风袭击美国东海岸，得益于这些应急演练，美国有序应对，将损失减少到最小。

据《环球时报》记者了解，应急演练在美国有多种分类，其中以国土安全演练与评估项目、国家应急演练项目为代表，大体可分为讨论型演练和实战型演练，讨论型演练侧重于战略与策略问题，实战型演练侧重于与应急响应有关的战术问题。美国联邦政府应急演练由国土安全部领导，此外也有州一级的演练。有关危险化学品储存应急演练，会涉及帮助全美6个危险化学品储存地附近的社区如何通过演练增强应急能力。有关战略储备演练，会关注药品和医疗用品的快速分配与供给。每次演练会有总体规划、具体方案和实施评估报告，总结应对中的优势和不足，并基于数据分析提出改进建议。美国出台了《美国应急准备指引》《美国应急响应计划》，为应急演练和评估提供战略性指引。

去年6月28日，曾被“卡特里娜”飓风席卷的路易斯安那州新奥尔良市举行了一次“城市协助疏散计划”演习。演习由新奥尔良国土安全和应急准备办公室（NO⁃HSEP）领导，主要用来测试刚建成的冰沙国王疏散中心的应急状况。NOHSEP主任科林·阿诺德说:“虽然这个疏散计划是最后的选择，但我们知道，还是有一些弱势群体无法在风暴来临前撤离。冰沙国王疏散中心成功建成是一个明确的信号，表明新奥尔良市已准备好迎接一场大风暴。”一个月前，新奥尔良市宣布将冰沙国王疏散中心作为该市的辅助疏散中心，取代以前使用的联合客运大楼。该中心可以让这座城市在同一时间最多疏散16万人，是之前的4倍。参加疏散演习的部门包括新奥尔良市消防、医疗、卫生、交通和应急管理等部门。此外，还有州一级的联邦和私营部门。在这次疏散演习中，共设置17个乘车点，人们在疏散点可以乘公交车赶往冰沙国王疏散中心，其中5个乘车点有专门为老年人或有医疗需求的人设定的室内区域。还有些不能亲自前往撤离点的人员，如残疾人和儿童等，可以在新奥尔良卫生部门管理的城市特殊需求登记处预先登记，工作人员会想办法，如用特定交通工具将他们从家中接走。

2017年6月23日，美国国土安全部和联邦紧急事务管理局（FE⁃MA）为内阁成员和高级行政官员主办了一次“全国性演习”，主要测验各机构对飓风的防范和应对能力。参与者除多个部门的部长和参谋长联席会议副主席外，还有美国小企业管理局局长。FEMA负责人强调说：“企业和个人也可以发挥作用。这是我们共同的责任，现在是时候做好准备了。”▲

德国防流感演练，“脚本”超900页

“德国实施跨州演练（LüKEX）与全球重大风险增加有关。”德国联邦公民保护与灾难救助局（BBK）专家克里斯朵夫·温格尔在接受《环球时报》记者采访时开门见山地说。他举例说，“9·11”事件、2002年德国易北河洪灾等突发灾难给西方国家留下惨痛教训。2002年，德国政府提出“保护公民新战略”，决定进行跨州防范和应对灾害的“大合练”。

从2004年开始，德国开始跨州危机演练，至今已举办过7次，分别应对：冬季极端天气情况导致大规模停电（2004年）、世界杯等重大赛事安全防范（2005年）、流感疫情（2007年）、大规模恐怖袭击（2010年）、网络恐袭（2011年）、食源性病毒疫情（2013年）以及德国南部天然气短缺（2018年）。2015年德国计划进行应对北海风暴潮的演练，后由于难民危机取消。2021年，德国计划针对政府遭受网络攻击进行演练。

2009年，德国政府通过修订《德国民防和灾害救助法》、制定《国家战略危机管理演练指南》来具体指导如何跨州演练。据了解，演练由德国内政部具体负责组织实施，演习主题由联邦和各州共同确定。通常来说，演习具体事宜由联邦公民保护与灾难救助局以及德国危机管理、应急规划及民事保护学院负责，涉及的联邦机构和州机关多达上百个，参与者超过3000人。整个演练的时间为36小时，但准备时间长达18个月。

每次跨州演练，德国联邦技术救援署（THW）都是主力军。作为一个民间服务组织，THW有8万志愿者。2008年中国四川汶川大地震后，该组织曾参加过救援行动。THW专家沃尔夫冈·瓦格纳参加过2007年应对流感疫情的演练，他告诉《环球时报》记者，当时的演练旨在检验针对疫情时各种应对措施，进一步完善危机处理机制。时间定在当年11月7日至8日，参与演练的有各大流行病研究机构、定点医院、药房，以及警方、电信、自来水公司、航空公司等机构和企业。据介绍，这次应对疫情的演练光“脚本”就有900多页，分为救援、治疗、制药、个人防护设备及卫生和消毒等领域。演练重点是疫情暴发后，如何对民众进行医疗和紧急护理。当时的演练还参考了香港地区1968年底、1969年初处置流感疫情的经验教训。如药品供应短缺对医疗护理的影响，这不仅会影响流感患者的治疗，还会影响其他急症和慢性病的常规护理。为此，演练期间提出流感区域划分等级管理，对药品进行全国性系统调节等措施。

除跨州演练外，德国一些州还有州级演练，州政府专门设有危机处理指挥部。像黑森州的危机处理中心为应对各种演练，曾花费230万欧元购买过一套信息与通信技术系统。瓦格纳说：“有时就像军队演习，有时又是没有硝烟的战场。特别是随着大数据、AI技术等在演练中越来越重要，参与演练的科技公司也越来越多。”

温格尔说：“危机管理是整个社会的行为。情景演练确实要花费大量财力、人力，且时间长了，参与演练的人可能换了一代，人们又会担心真的遇到天灾人祸时，应对效果可能打折扣。但即使如此，类似的演练也非常必要。因为演练可以让全社会增强危机意识，可以提高专业领域的应对策略，以及找出国家在应对危机时的各种不足。”他认为，中国是一个大国，具有很多应对天灾人祸的经验。德国的经验也可供中国借鉴，尤其是这种跨州演练，关键是要形成机制。▲

巨灾情景构建

提升国家应急能力

就各国通过重大风险情景构建进行风险防范准备的重要性，《环球时报》记者采访了两位特殊部门的专家。一位要求匿名的应急管理专家表示，经历“9·11”事件以及“卡特里娜”飓风灾难后，美国加强了应对大型灾难的防范措施。2005年、2006年，美国连续两年进行巨灾情景构建，涉及恐怖袭击、生物袭击、流感、网络袭击等15个情景。

据这位参与制定过国内很多巨灾情景构建重大项目的专家介绍，巨灾情景构建就是设定一个虚拟的假想敌，对国力和应急准备能力进行全面系统性的审视。该专家以流感疫情为例，分析了美国的一次情景构建：设定死亡人数达10万至20万，在这种情况下呼吸机等硬件装备会有多大缺口；病人一旦进行隔离，美国政策存在什么样的问题，法律上能不能提供相应支撑等。针对各种情景，有哪些任务需要去应对，完成任务的实际具备能力是多大，应如何弥补缺口，美国对此都进行了相应的能力建设规划。

公开报道显示，北京在全国率先启动巨灾情景构建研究工作。接受采访的这位专家就参与过北京市地铁反恐、城市大面积停电等11项巨灾情景构建专题研究。在他看来：“情景构架中假想敌非常明确，与之相关的部门共同参与。在这个过程中，各部门在环节衔接上进行了充分磨合。这种磨合价值非常高，可有效避免在灾难发生后各部门之间因职责不明而延误时机。”此外，演练可使人才队伍、装备等各方面能力建设得到大幅提升。据介绍，情景演练中暴露的共性问题有哪些，政府的资金就投入到哪些方面建设中，比如预警能力的建设。专家建议，未来中国应急管理体系建设应加强机制化、常态化决策模拟演练，同时，在操作层面也要做细致，如让人们真正学会灭火器如何使用等。他强调说，要经过演练在不同部门间形成协同机制，达成谁主导、谁配合的常态化合作机制。

2005年，中国防化兵曾演习模拟过北京地铁遭受“沙林毒剂”袭击后如何应对。对此，一位有国际经验的防化专家告诉《环球时报》记者，应急演练是非常重要又非常复杂的系统工程。可以先桌面推演，再付诸实际，这样既让大家共同参与研究，又可节省费用。他还提到美国应急体系相对健全，如高速公路显示牌用于播放应急信息，而不是标语口号。该专家还表示，今后应对危机的情景演练除了国内各行业和部门参与外，相关的国际协同与配合也需要加强。▲