论健全完善党的全面领导的基本规则

韩强

摘要：围绕坚持加强党的全面领导，党的十九届四中全会决定进一步明确了需要坚持和完善的六个方面的党的领导制度，并把制度完善作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。但是，在党的领导制度体系构建中，基本规则的缺失是一个明显不足。对此，要正确认识健全完善党的全面领导基本规则的必要性和紧迫性，明确健全完善新时代党的全面领导基本规则的主要思路，着重围绕信息公开规则、调查研究规则、党委（常委）会议事规则、决策规则和责任规则进行新时代党的全面领导基本规则的构建，使规则作为配套党内法规在党的领导中发挥应有作用。

关键词：健全完善;党的全面领导;基本规则

中图分类号：D25

文献标志码：A

文章编号：1007-9092（2020）01-0050-007

党的十九大作出了新时代必须坚持加强党的全面领导的重大论断，明确中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。这一论断已写入《党章》，《宪法》也明显规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，成为新时代坚持和发展中国特色社会主义必须坚持的根本原则。在此基础上，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步明确了需要坚持和完善的六个方面的党的领导制度，并把制度完善作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。《决定》对于新时代健全完善党的领导的制度体系，实现党的全面领导及科学领导具有重大指导意义。但是，我们也要看到，在党的领导制度体系构建中，基本规则的缺失一定程度上制约了党的领导的实现，亟需把党的领导的基本规则列入党的领导制度体系的立规视野，发挥好规则的规范约束作用。

一、健全完善党的全面领导基本规则的必要性和紧迫性

党的全面领导是对党的领导经验认识上的升华，体现了全党对新时代坚持加强党的领导重要性、规律性的新认识，是把新时代中国特色社会主义事业推向前进的根本保障。要落实党的全面领导的基本要求，加强党的全面领导的法规制度建设，必须准确把握党的全面领导的科学内涵。对此，目前学术界大都从历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑角度论证其必要性，但是对于党的全面领导内涵体系的把握还不够全面客观。本人在《准确把握新时代党的全面领导的科学内涵》一文中提出，应从五个有机统一的角度把握其内涵。在定位上，党的全面领导是三个核心的有机统一。即党是中国特色社会主义事业的领导核心，习近平总书记是党中央和全党的核心，党委（党组）是各级领导机构的核心，三个核心是紧密联系、有机统一的;在范围上，党的全面领导是广度和深度的统一。即党的全面领导必须在广度上涵盖党政军民学和内政外交国防各领域各方面，同时要不断扩大党的组织和工作的覆盖面，尤其是要提高在“两新”组织中的覆盖率，使党的组织横向到边。在深度上要认识到党的全面领导是一个自上而下的权力运行过程，也是党的理论和路线方针政策逐级逐步贯彻落实的过程，从而把广度和深度统一起来;在体制上，党的全面领导是领导核心与政治核心的有机统一。在宏观上党是领导核心，但是具体到基层，领导核心地位必须与政治核心定位统一起来，如果只看到领导核心而忽略了政治核心的存在也是不适当的;在方式上，党的全面领导是政治领导、思想领导和组织领导的有机统一。虽然强调坚持加强党的全面领导，但在领导方式上仍然主要是政治领导、思想领导和组织领导。当然，党的领导还有许多其他方式，如执政、法治、协商民主等都是重要的方式，但是政治领导、思想领导和组织领导仍是最主要的领导方式;在目标上，党的全面领导是坚持、加强和改进的有机统一。坚持、加强是基本方向和原则要求，只有朝着不斷坚持、加强的方向改进党的领导的体制机制和方式方法，才能真正实现党的领导。同样，对党的领导的改进完善必须始终围绕坚持加强党的领导的正确方向来进行，才能避免误入歧途。坚持五个统一才能正确理解党的全面领导并进行正确的制度建构。

在党的全面领导的制度建构中，我们一直高度重视党内条例建设。根据《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》的规定，在“完善党的领导法规”中，要“坚持党对一切工作的领导，健全党对各方面工作的制度，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党总揽全局、协调各方落到实处。”并列出了需要制定的9个条例、3个规定及需要修订的1个条例的具体称谓。其中需要制定的条例包括《中国共产党重大事项报告条例》《中国共产党农村工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党组织工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党群团工作条例》《中国共产党外事工作条例》《党的人才工作条例》，需要制定的规定是《党中央领导全面深化改革工作规定》《党中央领导经济工作规定》《党中央领导法治工作规定》，此外还要修订《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。当然，党对军队绝对领导方面的党内法规也要进一步完善。《规划》出台后，经过紧锣密鼓的工作，需要制定的大部分党内条例已经制定和颁布，只有《中国共产党群团工作条例》《中国共产党外事工作条例》《党的人才工作条例》还未制定和颁布，应该已经在拟定之中。但是，对于在效力位阶上次于条例的规则，目前还缺乏足够的重视，还没有进入党的领导制度体系立规的视野，长此以往，不利于切实把党的全面领导落到实处。那么，应该如何正确认识党内规则的地位作用呢？

第一，规则具有初始制度的属性。规则一般指由成员共同制定、公认并为群体所有成员一起遵守的行为准则。从一般意义上看，人类在进行改造自然和社会的活动时往往会形成基本的规则认知，这些规则源于对自然规律和社会规律的初步认识和遵从，如自然界春夏秋冬更替规则，生物进化的“物竞天择、适者生存”规则，农业活动中“春种夏管秋收冬藏”的规则，人际关系中“己所不欲、勿施于人、善恶有报”规则，氏族与国家关系中的丛林法则与平等规则等，遵从规则才能趋利避害，才是一种理性选择。久而久之，人们的规则意识会固化和传承下来，社会也得以稳定有序发展。换句话说，规则反映了规律性共识，规则意识也成为人们最基本的遵从意识、制度意识。通常来说，规则有两种基本形式：一是明规则，即有明文规定的规则，表现为社会法律制度、各种组织制度等;二是潜规则，即一种约定俗成无明文规定的规则，或者叫规矩，可以弥补明规则的不足。很显然，规则具有普遍性，也是社会组织制度的源头，正是在基本规则的基础上，人类社会衍生出各种法律制度，也形成了各种具体的组织规范，可以说，规则的完善也是衡量社会和组织制度文明程度的重要标尺。从这个意义上讲，在制度发展中往往先有规则后有制度，规则意识也是制度意识的重要内涵，要健全完善国家和社会管理的法规制度体系，缺乏基本规则以及对规则的重视都是不可想象的。

第二，规则是重要的党内法规。2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》明确规定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。”规定、办法、规则、细则是对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具体规定。较之2012年5月26日中共中央批准发布的《中国共产党党内法规制定工作条例》，规则的位次有所下降，但其基本定位没有变化，仍是对党内法规原则及规定的细化。从党内法规配套体系建设的角度看，党的全面领导必然也要从规则层面加以落实和保障，因此，完善党的领导的基本规则是必要的。关于规则在党内法规制度体系中的重要性，本人曾在《我党党内规则研究》一文中做过详细分析，认为党内规则仍然是党内法规建设的薄弱环节，现实有效的全党性的党内规则只有《中央机构编制委员会工作规则》《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党党旗党徽使用规则》等4个。在党的历史上，也只有在1938年中共扩大的六中全会上通过了两个关于党内规则的决定，分别为《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》和《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》。而地方与基层党组织的党内规则主要集中在议事规则层面。在此基础上，提出了今后应该建立一套基本规则、六套具体规则相统一的党内规则结构体系的基本观点。但其他学者几无对这个问题的研究文章，可见对这一问题的研究还是非常薄弱的，与其在党内法规中的定位极不相称。今后，党内规则应该受到党内法规制度体系建设的关注，特别是党的全面领导的基本规则更应该逐步建立健全起来。

第三，规则在党内法规中具有独特价值。党内规则是对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具体规定，虽然具有党内法规的共同属性，但是，党内规则具有前提性、基础性、普遍适用性等价值。所谓前提性，是指实施遵守党的制度，首先要形成规则意识，没有对党内规则体系的尊崇、敬畏，党的制度就难以真正落实;所谓基础性，是指党内规则是党的制度生成的土壤，党的制度体系就是从基本规则逐渐演化而来的;所谓普遍适用性，是指规则应该适用于党的领导和党内政治生活的各个方面，应该建立起具有普遍规范性和约束力的党内规则体系，这种体系性与党内条例有异曲同工之处。从这样的意义看，党内规则建设更应受到重视，要作为重要配套党内法规来进行构建。从具体层面讲，规则的价值更能够得到彰显，比如，制度的实施离不开规则意识的增强，规则意识是民主法治意识的重要方面，更是强化制度意识的重要抓手，没有对基本规则的尊重和遵守，制度意识、法治意识必然难以树立起来，各种钻制度空子的现象就会层出不穷、屡禁不止，导致只能用更多的制度来进行规范和约束，最终难免落入制度陷阱。同时，党内规则也是党的领导和党内工作的基本遵循，只有各级党组织和领导干部严格按规则办事，才能真正使党的权力运行和党内工作实现规范化制度化程序化，避免个人说了算，并使监督落到实处，否则任何制度都有可能沦为不守规矩者谋取私利的工具。因此，党的十九届四中全会决定特别强调，各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。同时要求健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。实现这些要求的重要落脚点就在于规则，在于必须首先具备基本的规则意识，建立起党内基本的规则体系。

第四，规则在管党治党中的地位作用亟需加强。党的十八大以来，中央尤为重视发挥党内法规在管党治党中的基础性作用，强化党内法规制度体系建设，把它纳入国家法治体系之中。但是，在高度重视党内法规制度建设的同时，由于对党内规则地位作用的认识还不够深入，导致制定的党内规则既少且领域过分狭窄，缺乏對更具广泛性和重要性的党内规则的关注，使其配套功能发挥不够充分，这也是在新修订的《中国共产党党内法规制定条例》中规则的位次有所下降的重要原因。这与规则的应有定位是不相称的，恰恰相反，我们应该提升规则的定位，使其在管党治党中更具有基础性和普遍约束性。甚至我们应该借鉴美国《罗伯特议事规则》在西方民主和制度文明中发挥的作用，从各个层次党员群众教育中普及民主规则知识，加强遵守规则训练，增强规则意识，使规则的普遍教育意义和约束作用在党内得到更充分的发挥。

二、健全完善新时代党的全面领导基本规则的主要思路

基于对党内规则重要性的分析，要健全完善新时代党的全面领导的基本规则，总体上应该着眼于坚持加强党的全面领导、发挥制度优势，以马克思主义党的建设理论和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足全党实际，在注重健全完善党的全面领导党内法规制度体系、发挥党的领导的各项制度整体效能的基础上，着重构建党的全面领导的规则体系，以补齐党的领导主干制度和配套制度中的短板，使党的领导基本规则在管党治党中更好地发挥作用。具体来说，要突出以下思路：

第一，把规则作为基础性党内法规对待。在党内法规制度体系中，有的党内法规注重事前预防，有的注重事中规范，也有的注重事后惩处。就党内规则而言，它的作用在于明确党内活动基本规矩，教育党员干部养成规则意识，尊重和遵循党内基本规则，同时在无明规则领域也能作为约定俗成的规矩发挥规范约束作用，因此，党内规则在党内法规制度中具有基础性的地位。必须看到，党内法规毕竟不能像国家法律那样做到应立尽立、系统完备，而是要符合精减效能、务实管用原则，但是党内权力运行和党内工作又必须努力实现制度化、规范化和程序化，这就需要党内法规既要有较清晰的边界，又要具有一定的延展性。比较而言，除党章外，唯有党内准则、规则可以发挥这样的作用。准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定，高度的原则性是其典型特征，但程序性不足，而规则兼具原则性与程序性，把两者结合起来有利于建构起党内基本的规则体系，从而极大地扩充依规治党的边界。

第二，围绕党的领导的突出问题规范相关规则。从问题出发是我们进行党内法规制度体系建构的一个基本思路，只有不断解决存在的突出问题，党的领导才能实现并可避免犯大的错误，消除领导工作的隐患，逐步走上良性循环。当然，解决问题要和讲求科学结合起来，要善于从问题中找到规律，进行科学系统的制度建构，从根本上解决问题，不能只是就事论事。但无论如何，发现问题、分析问题、解决问题都是极为重要的，没有这一环节，党的领导也难以最终实现科学化和法治化。目前看，党的领导中还存在许多突出问题，如本位主义、官僚主义、命令主义、形式主义、为官不为等等，这些问题突出体现为对党的领导权力运行、基本价值、基本程序、基本精神的背离，表现为个人或小团体因素对权力运行的人民性、公共性、公正性的扭曲，要解决这些问题，明确党的领导的基本规则，强化党员干部的规则意识无疑是重要的切入点，也是一个具有长效意义的重要方面。

第三，适当提升党内规则在党的领导和管党治党中的地位。规则的独特价值决定了其在党的领导和管党治党中的地位作用应该进一步强化，目前作为配套党内法规的定位不足以准确反映其效力位阶，也难以发挥其作用，导致其在党内法规中地位较为尴尬。为了提高规则的基础性地位作用，我们应该改变目前规则较少而且往往把党的领导的规则简单等同于党委常委会议事规则的习惯做法，把它的作用率先在党的全面领导中挖掘和体现出来，使全党对规则的重要地位形成新的共识。为此，可以考虑出台一部涉及党的领导基本领域和程序的规则，比如可以称之为《党的全面领导的基本规则》，甚至可以上升到党内准则的高度，这样无疑能够使全党的规则意识得到提升，真正树立起对规则的尊崇，使遵守规则真正成为全党的共同认知和自觉行动。

第四，做好党的领导规则的配套衔接工作。从规则的定位看，其属于配套党内法规，因此必须做好其与上位党内法规如党章、准则、条例的衔接配套，为此需要在规则中体现党章规定的党的全面领导的定位与原则，落实好中共中央《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定的坚持党的领导、严明党的政治纪律、坚持民主集中制原则、加强对权力运行的制约和监督等具体要求，更要把一系列关于坚持加强党的全面领导的党内条例的规定、程序、目標等以规则的方式体现出来，这样才能构建起保证党的全面领导的制度体系，从而既能够保证党的全面领导的实现，又可以确保党的领导规范化程序化水平的不断提高，从而展现出这一制度的内在优势。当然，在构建党的领导的基本规则的过程中，也要注意和其他党内规定、办法、细则的衔接，这些党内法规虽然在效力位阶上是一致的，但是形式和领域各有侧重，这样才能体现把党的领导全面落实到各个领域各个方面的基本要求。此外，还要为中央其他党的领导机构以及地方和基层党组织完善相关制度留下空间，并善于从基层实践中汲取营养，总结经验，进一步健全完善党的领导的制度体系。

总的思路就是在党内法规体系中正视规则的地位作用，适当提高规则的定位，从党的领导基本规则的制定人手，发挥规则在党的领导和管党治党中的作用，增强全党的规则意识，为党内法规制度的执行打下良好基础。

三、新时代党的全面领导基本规则的主要内容

党的领导体现在各个领域和方面，具有复杂性，党的全面领导基本规则的建构更是一个新课题新任务，我们应从领导活动的基本环节、基本要求、基本规律出发，在重点解决领导活动中的重大关系和存在的突出问题的基础上，进行党的领导基本规则的建构，并在今后的实践中逐渐完善。目前尤其要注重健全完善如下方面的基本规则：

第一，信息公开规则。领导本质上是一种决策活动，各级党组织作出的重大决策都与广大党员群众的利益息息相关，因此都应该面向一定范围公开，如向全党公开，向本单位党员干部公开，甚至向社会公开等等，同时采用恰当的公开方式。如果不进行信息公开，必然难以发扬民主以集中全党智慧，也容易导致暗箱操作和错误决策，损害党员群众利益。2017年12月出台的《中国共产党党务公开条例（试行）》规定了党务公开应当遵循的原则、公开的内容和范围、公开的程序和方式等内容，为做好党务公开工作提供了基本遵循，标志着党务公开工作全面走上制度化、规范化、程序化轨道。但是从党的领导的角度看，党务公开离“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”的目标还有距离，实际工作中不公开、不及时公开、公开不充分等现象还屡见不鲜，其根本原因就在于一些领导干部对信息公开认识不到位，信息公开制度在党内的认同度还不够高，监督问责也缺乏力度，极少有领导干部因此受到问责处理。换句话说，就是信息公开的规则意识在党内还没有真正树立起来。因此，必须把信息公开确立为领导活动的基本程序，形成无公开则无正确决策的共识，明确领导活动中信息公开的基本要求，规范公开程序，完善党员旁听党委会议、党的代表大会代表列席党委会议、党内情况通报反映、党内事务咨询、重大决策征求意见、重大事项社会公示和社会听证等制度，保障党员干部知情权，切实解决信息公开中存在的一系列突出问题。

第二，调查研究规则。调查研究是决策的前置环节，毛泽东同志曾指出“没有调查研究，就没有发言权。”没有调查研究，就不可能了解实际情况，难以形成可供决策的方案，要做出正确决策也就是不可能的。当然，调查研究必须是真正深入实际深入群众之中，决不能搞成蜻蜓点水、先入为主、片面性的形式主义的调查研究，那同样危害很大。在党委决策往往事关重大利益关系调整的情况下，决策失误的社会影响、社会危害是非常大的。因此，有必要进一步明确调查研究的基本规则，总的要求是确定调查研究为决策的基本前提，调查研究必须提供两个以上的备选方案供决策选择，调查研究必须听取各方当事人的意见，不可偏听偏信，调查研究的结论必须可追溯、可问责等等，以避免把调查研究当成错误决策的借口和挡箭牌。特别是调查研究形成的报告、结论，根据调查研究形成的决策必须明确主责人，确保责任明确。

第三，党委（常委）会议事规则。目前这方面的规则较多，但制定主体主要是地方和基层党组织，如2003年中共重庆市委、重庆市人民政府制定并印发《重庆市区县（自治县、市）党委、政府领导集体决策重大问题议事规则（试行）》，2004年中共辽宁省委印发《辽宁省省直党组（党委）决策重大问题议事规则（试行）》等等，全党性的议事规则还没有。尽管如此，目前全党也形成了一些基本议事规则，其中包括：党委必须坚持民主集中制原则，实行集体领导与个人分工负责相结合的制度;按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，讨论决定重大问题;凡属党委职责范围内的重大问题，都必须按照少数服从多数的原则，由党委集体讨论决定，任何党委领导成员都不能个人决定重大问题;党委会议主要研究贯彻落实党的路线方针政策、上级党委的重要指示和重要工作部署等重大问题;党委会议的议题应由党委书记或者党委书记委托的会议召集人确定;对重大突发事件和紧急情况，来不及召开会议研究，必须由个人作出决定时，党委书记或副书记可随机处置，事后应及时向党委报告等等。但是，在目前“一把手”负总责的情况下，加之一些党组织内部还缺乏批评与自我批评的氛围，因此面对主要领导的决策意图，其他参与者往往迎合主要领导较多，而提出批评建议则较少，这必然蕴含着极大的风险。现有的党委会议事规则一方面还要进一步完善，比如要确定会议召集规则、人数有效性规则、讨论表达规则、表决规则、监督规则等基本规则，以彻底解决议事中一言堂、个人说了算等问题，使议事成为正确决策的重要保证，另一方面，也要着手制定全党性的议事规则，对地方议事规则进行总结归纳和提炼，从全党高度规范党委会议事程序，提高议事民主化、制度化、规范化水平。

第四，决策规则。决策是领导活动的最关键环节，也是实现党的正确领导的最主要载体。决策本身是一个比较选优的过程，即必须由决策主体在调查研究基础上对形成的各种方案进行比较选优，以实现风险最小化和效益最大化。遵循基本规则形成的决策可最大限度地保证其正确性，比如国务院2019年5月公布的《重大行政决策程序暂行条例》规定，作出重大行政决策必须遵循五个基本程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，并对这五个程序进行了细化，如在公众参与方面，除依法不予公开的决策事项外，决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取公众意见。听取意见可以采取座談会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。决策事项涉及特定群体利益的，决策承办单位应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。决策事项直接涉及公民、法人、其他组织切身利益或者存在较大分歧的，可以召开听证会。有鉴于此，党委决策也应进一步明确基本规则，如必须以会议方式作出决策，决策实施要有明确期限范围，决策过程必须充分听取各方意见，决策结果必须及时公开，决策必须有实施效果的评估和反馈，决策调整必须依程序进行等等。只有这样才能真正减少一些主要领导靠指示、批示、圈阅甚至条子等作出决策的现象，使党委决策更加规范、科学。

第五，责任规则。决策者必须负责、担责，才能保证决策正确科学。过去一个时期，由于决策问责制度不完善，导致“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的现象屡屡发生，造成大量决策失误。目前，随着《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等的出台和再修订，作出错误决策受到问责的情况明显增加，决策的审慎性有所增强。但是，由于党内问责的主体通常是上级党组织，而且更注重政治问责，在党内监督等方面也往往如此，因此，导致在决策规则的普遍约束性上还有欠缺，出现了一些责任模糊、问责不力的现象。可以说，国务院《重大行政决策程序暂行条例》为党内问责追责提供了一个范例。其中明确，决策机关违反本条例规定的，由上一级行政机关责令改正，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。决策机关违反本条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。决策机关集体讨论决策草案时，有关人员对严重失误的决策表示不同意见的，按照规定减免责任。这样就把决策者放在法律责任主体的位置上，避免了单纯政治问责容易扯皮、力度有限的问题。总起来看，在决策责任规则的构建中，必须把责任明确和严肃问责作为重要环节，突出决策者必负责和担责，决策失误必问责，决策损失必赔偿，从而使决策者更加谨慎，真正使决策成为方案比较、优中选优的科学过程，切实造福于党的事业，造福于人民群众。

此外，还有一些涉及决策环节的领域也要明确规则，如回避规则、基本条件规则、救济规则等，同时党的领导的规则也要和不忘初心、牢记使命的制度、维护党中央权威和集中统一领导的各项制度、为人民执政、靠人民执政各项制度、提高党的执政能力和领导水平制度、全面从严治党制度有机结合起来，使党的领导规则作为配套党内法规能够帮助补齐党的领导的法规制度体系短板，为新时代坚持加强党的全面领导提供有力制度保障。

（责任编辑：杨仙丽）