浅析上海市房地产专业档案利用的现状

文/陈玉桃

一、上海市房地产专业档案的种类

按照房地产行业内各专业的划分，房地产专业档案可细分为住房保障、房屋征收(拆迁)、房屋权属、物业管理等门类。

（一）住房保障档案

住房保障档案是指在全市市、区两级住房保障管理工作中形成的或者依法取得的、具有保存价值的文字、图标、声像等不同形式的历史记录。

住房保障档案可进一步细分为住房保障对象档案与住房保障房源档案。住房保障对象档案指正在轮候与已获得住房保障的住房困难家庭或者个人的档案材料，按照“一户一档”的原则归档，包括申请材料、审核材料、实施保障材料、动态管理材料；住房保障房源档案指已分配使用的保障性住房的档案材料，按照“一套一档”的原则归档，包括基本情况材料与使用保管情况材料。

这些档案是住房保障制度实施过程的真实记录，是住房保障政策制定的重要参考，是各类检查、考核、审计的客观依据，是满足住房保障事业与人民群众基本需求的重要档案资源。

（二）房屋征收（拆迁）档案

房屋征收（拆迁）档案是指房屋征收（拆迁）部门在组织实施其管理的区域范围内国有和集体土地上房屋征收（拆迁）与补偿工作中直接形成的、具有保存价值的文字、图表、声像、实物、电子文件等各种形式与载体的历史记录。目前，随着城镇化进程的不断加快，拆迁档案日益增加，同时，上海市民对拆迁档案的利用需求量也在大幅度增长。

（三）房屋权属档案

房屋权属档案是指因房屋买卖、抵押、产权属登记、贷款而发生的权属转移、变更，以及房屋土地测绘部门调查测绘等活动中直接形成的有价值的文字、图表、声像等材料。房屋权属档案关乎城市千家万户。房屋权属档案的查阅利用始终在房地产专业档案利用中占据着主要的位置。

（四）物业管理档案

物业管理档案是指物业管理机构在物业管理的全部活动中形成的作为原始记录保存以备查考的文字、图像、声像以及其他各种形式与载体的文件材料的总和，如物业招投标、物业公司资质、物业人员资质等材料。

此外，房管专业档案还包括房屋修缮、优秀历史建筑保护、住宅建设管理等许多重要的内容。随着房管行业工作内容的不断拓展与细化，一些已有的专业档案还将进一步细分，从而形成新的专业档案种类。

二、房地产专业档案管理利用的现状

上海市与所属16个区的房管部门是房地产档案日常管理的责任主体，按照全国人大、国家与上海市档案主管部门出台的档案工作管理的法律法规与规范要求，在各自负责区域范围内开展档案的收集、整理、保管与利用。然而，目前上海市、区两级房管档案机构的设置不尽相同，管理体制与工作机制也存在差异。

根据房管部门的相关档案查阅利用规定，许多市民拿着相关证件到市级房管部门申请查阅管理文件与信息尤其是房屋产权信息时，由于房屋原始登记地不在市级层面，查阅会遇到困难，市民常常由于走错“办事地方”而“吃到闭门羹”，会因此责怪房管档案部门“不作为”，久而久之易形成一定的社会矛盾。

事实上，市民在房地产档案查阅过程中遇到问题，除市民自身对有关的管理程序与制度不甚了解的因素外，还可能存在一些其他因素。例如，管理机构改革使原有的责任主体变得不明确。历史上，上海市房产管理部门经历了多次机构改革，1995年市房产管理局和市土地管理局合并成立市房屋土地管理局，2000年与市地矿局合并成立市房屋土地资源管理局，2003年与市住宅局合并，2008年机构改革拆二建二，组建市住房保障和房屋管理局，2015年委、局合并，组建上海市住房和城乡建设管理委员会，2017年6月设立上海市房屋管理局。前前后后的多次机构改革，使机构部分职能不断调整，客观上对档案查阅与档案利用产生了诸多不利的影响。职能变更，档案利用的主体责任机构不明确，使老百姓利用档案到处“碰壁”，而房产档案管理部门“哑巴吃黄连，有苦说不出”。此外，部分档案利用缺乏明确指引与解释，也使档案管理部门在面对老百姓的查阅利用申请时不知所措。

三、加强房地产专业档案利用管理的建议

党中央和国务院始终高度关心广大人民群众的生活，始终坚持以民为本的理念，始终坚持将为广大人民群众谋实事、办好事作为各级政府的工作目标。以民为本，为民谋福利，始终是党和各级政府工作的目标。新公共服务理论提倡以公民为本位的政府运作模式。新公共服务强调“公民优先”，重点指出政府部门的职责是服务而非掌舵。提升档案利用管理服务水平与效率，是目前上海市房地产档案管理工作的重中之重。

（一）加强领导，强化制度保障

档案管理就其基本性质与主要作用而言，是一项政治性的工作、管理性的工作、服务性的工作。全市市、区两级房管档案部门要坚持“为党管档，为国守史”的理念，增强档案的服务功能，既要坚持统一领导、分级管理原则，也要健全制度保障，明确目标管理。

责任问题并不简单，无论是责任的表现形式与行为标准，还是承担责任的途径，都较为复杂。责任同样不是一个单向度的问题，公共行政的责任有着广泛的含义，包含政治责任、法律责任、道德责任。档案难以利用的问题，要从源头予以解决。在房地产档案管理中，应加强市、区两级房管行政管理部门与档案专业管理部门的协同领导，落实行政管理部门、档案专业管理部门与房地产专业管理机构各方的责任，在机构组织上明确档案管理各项工作主体，做好档案收集与移交工作，强化档案管理部门工作，深化专业档案的各项利用工作，做好宣传工作，让老百姓能及时利用相关信息。

同时，为保障房地产专业档案工作的开展，还应进一步建立与健全相关制度，以制度建设推进档案管理工作的规范化、精细化。针对住房保障档案、房屋征收档案、交易档案等各类房产档案的整理工作，应修订相应的制度，使文件材料在收集、整理、移交、归档等方面有据可依，明确各归档部门的职责所在，使归档工作更趋规范。在修订制度的同时，应加强执法检查，真正发挥制度的作用。

（二）形成成熟管理模式，建立统一管理平台

进行档案管理工作，要集中统一管理国家档案，维护档案的完整与安全，使档案便于利用。客观而言，从上海市房地产档案管理现状来看，目前上海市房地产档案整理水平参差不齐，档案部门的设置与人员的配置缺乏统一性与系统性，管理模式也不够稳定。为了进一步推进全市范围内房地产专业档案的利用管理，从长远计，应结合目前上海市政府打造的“一网通办”、“一网统管”的大数据集约化利用情况，形成市、区统一的管理模式，优化各区人员配置，形成相对稳定的管理模式，实现对各级房管档案部门各类档案资源的全面统一管理与利用。在当前情况下，尽管各区房管档案部门机构组织不一致，但还是可以在优化人员配置上下功夫，突出强调专人专岗设置，加强档案人员素质，加强业务培养，体现人的能动性，以期形成相对统一成熟的房地产专业档案管理模式。同时，为了提升全市房地产专业档案的管理利用水平，还要从技术上进一步规范房地产专业档案整理加工工作。借鉴新公共管理理论提出的公共管理主题多元化的观念，把原先政府垄断公共服务的提供与生产转变为政府提供制度安排与运行规则，其他社会力量，主要是企业，通过竞争以获取公共服务的生产任务，从而提高公共服务的质量与效率。对于上海市的房地产档案整理过程而言，可以采用服务外包的模式，强化服务外包公司的质量评价，建立健全外包服务公司“红名单”，从模式上进一步完善档案管理工作。

房地产专业档案的管理与利用既是上海城市发展、市民生活的真实记录，也为加强房地产行业的监管提供了第一手真实材料。