基于倡导联盟框架下的房地产调控政策变迁研究

韩笑

摘要：文章探索将倡导联盟框架引入我国房地产调控政策变迁这一课题，通过研究“支持高房价”和“抵制高房价”两大对立联盟间的博弈和内外部震荡因素，就推动房地产调控政策变迁的动力机制进行阐述论证，据此对房地产调控政策进行预测分析。

关键词：房地产调控;倡导联盟框架理论;政策变迁

一、倡导联盟框架理论概述

拥有某种共同信念体系的政策执行者或政策共同体，就是倡导联盟。这个共同体包含三个等级层次，由内向外依次为深层、政策核心和次级方面体系。深层信念体系，是公理信念的映照，最难变动;政策核心信仰体系，表现为因果认知和行为规范等方面;次要方面体系，主要体现为工具性策略，较易改变。

其中，1～4个倡导联盟构成一个政策子系统，根据核心信念结成不同的联盟。不同倡導联盟相互博弈形成政策变迁。其博弈路径一般而言，体现在如下四个方面：一是联盟间的相互学习。多发生在次要方面体系，倡导联盟间彼此学习;二是外部事件的冲击。联盟间有强弱之别，如果弱势联盟利用外部事件的影响弥补自身弱点，便有可能推动政策向有利方向变迁;三是内部事件的干扰。若推行现行政策时出现重大问题，其他联盟便会强化己方政策观点，以实现政策变迁;四是联盟间的妥协。即强弱势联盟均对现行政策不满意，又无力使现行政策彻底朝己方转变，因此谈判使政策朝着都能接受的方向变迁。

总体而言，造成现行政策变迁的主要因素是外部事件，在政策变动不大的情况下一般源自政策取向的学习。

二、房地产调控政策演进历程回溯

中国房地产改革自十一届三中全会之后就开始有步骤的展开。本文主要对这十余年间的房地产政策演变进行分析。

（一）政策激励阶段（1998～2003年）

1997年，亚洲金融危机爆发。与此同时，我国进行了市场经济体制改革，全面开启改革开放。1998年7月，以国务院出台的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》为界，国家福利性住房分配制度退出，商品房市场供给制度开始逐步取代城市住房。随后国务院陆续出台政策，激发房地产市场活力。自此，房地产市场迅速发展，投资额年均增速超两成，远高于国内生产总值增速。

（二）政策转向阶段（2003～2008年）

2003年，房价持续增长，房地产投机行为普遍存在。为避免经济过热运行，稳定价格，房地产政策转向紧缩调控，2005年3月，国务院报告厅发布《关于切实稳定住房价格的通知》，将稳定房价提高到政治高度;随后，建设部等七部委联合制定《关于做好稳定住房价格工作的意见》，开始加快棚户区改造步伐，加大保障性住房建设力度。

（三）应对金融危机政策回转阶段（2008～2009年）

2008年中，美国金融危机袭来，中国经济深受其害不断下行。11月，国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，提出加大保障性住房建设力度、进一步鼓励普通商品住房消费，改善居住条件、扩大内需。在此形势下，各地一改紧缩政策，转而出台一系列救市政策挽救楼市颓势，房地产市场再次急剧扩张，房价大幅增长，达到历史新高。

（四）政策紧缩阶段（2009～2014年）

扩张政策实施后，房价急速上涨，政府开始加强房地产市场调控，稳定市场预期。2009年，国务院发布“国四条”，提出推进保障房建设、增加供给、加强监管、抑制投机等四项措施，推进房地产市场健康发展;2010年，国务院办公厅出台《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，坚决遏制部分城市房价过快上涨，收紧居民、房地产企业信贷。

（五）政策放松阶段（2014～2016年）

2014年初中国经济保持平稳运行，但内需增长依然较弱，经济下行压力不容忽视。面对这一形势，福建省住房和城乡建设厅率先出台《关于促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》，在首套房认定、普通住宅界定等方面均有所放松，一些地方政府也开始采取扩张性调控政策，提出房地产“去库存”政策。

（六）政策收紧阶段（2016～2019年）

2016年起，借助前期宽松政策的推动，房地产市场迅速扩张。在此背景下，中央经济工作会议为房地产市场定调——“房子是用来住的，不是用来炒的”，发出收紧房地产市场的强烈信号。此后，地方政府陆续出台房地产限制政策，使住房回归居住属性。

三、中国房地产调控政策变迁的倡导联盟框架解析

（一）倡导联盟划分

按照信念体系与行动目标的不同，我国房地产调控政策变迁中的政策子系统可以划分为两大政策联盟：抵制高房价联盟和支持高房价联盟。除此之外，还存在着中央政府，它属于“政策掮客”，并不属于于任何一个联盟，负责调停其产生的冲突，从而统筹全局。表1为子系统中的倡导联盟界定。

（二）政策变迁的动力机制

倡导联盟间的博弈、政策掮客的居中调停，再加之内外部因素的作用，是推动房地产调控政策变迁的主要动力机制。

1. 倡导联盟间的博弈

通过中国房地产政策放松-管制-再放松-再管制的不断变迁，可以看到倡导联盟间的互动与博弈。

一方面，抵制高房价联盟通过新闻媒体和专家学者，获取政策信息，营造公共舆论氛围。借助对普通购房者尤其是众多“房奴”的动员，壮大联盟力量。另一方面，支持高房价联盟借助房地产活动带来的经济利润干预公共政策。同时凭借大量的市场交易信息资源为决策者所倚重，并借此介入公共政策。

从房地产起步激励阶段开始，全国住房价格攀升，支持高房价倡导联盟获得巨额的经济利益，进一步强化其核心政策观念。但是高房价使得全国大部分中低收入居民无法解决住房问题，从而激起了抵制高房价联盟的强烈反对，两个对立联盟相互博弈的结果就是进一步激化了社会矛盾。由于其核心信念的尖锐对立，几近不可能通过联盟间的谈判与妥协来实现政策的折中变迁，最后必须由作为政策掮客的中央政府出面缓和尖锐的对立联盟矛盾。这一过程使得房地产调控政策来回循环于“放松-紧缩”的怪圈之中。

2. 外部事件的影响

倡导联盟框架理论认为，政策方向和内容的重大改动，政治资源分配的巨大变化，主要起因于外部事件。

纵观六个变迁阶段，我们不难发现：每一个阶段房地产调控政策的调整都受到外部事件的影响。政策激励阶段（1998～2003）是由于1997年亚洲经济危机和中国的改革开放;政策转向阶段（2003～2008）是由于经济过热;应对金融危机政策回转阶段（2008～2009）是由于国际金融危机;房地产政策緊缩阶段（2009～2013）是由于经济过热现象;政策放松阶段（2014～2016）是面临经济下行压力;政策收紧阶段（2016～2019）是由于经济企稳的需要。

总体而言，当经济出现下行压力时，房地产调控政策往往会偏向刺激经济，实施扩张型调控政策;当经济迅速发展房价高起时，房地产调控政策便更倾向于抑制过热投资。

3. 内部事件的影响

若在推行现行政策时出现重大问题，其他联盟便会活跃起来，借此机会强化己方倡导的政策观点，以实现政策变迁。

在政策转向阶段（2003～2008）中，由于上一阶段强势联盟—支持高房价联盟造成房地产投资过热，市场秩序混乱，使得抵制高房价联盟得以胜出，房地产调控政策转而进行紧缩;在政策放松阶段（2009～2014），由于部分城市住房价格增长幅度过快，房价收入比远超国际警戒线，使得房地产再次加以紧缩;在政策收紧阶段（2016～2019），房价再次快速攀升，对实体经济和金融系统造成威胁，在此背景下中央进行收紧。

需要强调的是，由于两大联盟信念的冲突性和不可调解性，房地产调控政策的调整主要受内外部环境变化和作为政策掮客的中央政府调停的作用，而并非来自于跨联盟的学习、谈判和妥协。

四、结语

毋庸置疑，作为中国经济发展的重要推动力，房地产市场能否稳步发展对于我国经济能否增长意义重大。自1998年以来形成，我国房地产政策再短短二十年经历了六个不同阶段，充分体现出房地产市场的复杂性、多变性与严峻性。目前，抵制高房价倡议联盟取得了阶段性胜利，但鉴于我国经济增长当前面临新的下行压力，稳定经济愈发重要，再叠加复杂的国内外经济形势，房地产调控政策的整体收紧可能只是暂时的。

历经二十余年的繁荣，中国房地产长期以来被视为稳增长的手段和对冲经济下行的重要工具，而逐渐走向功利化的道路。房地产政策应该回归服务民生的本质，而不可沦为经济发展和个别集团牟利的工具。当前中央政府主张房地产回归“居住”基本功能，事实上就是对过去的反思与总结。

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（作者单位：郑州大学公共管理学院）