建筑垃圾污染防治管理的法律问题研究
——以W 市为例

徐 婧

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）

一、文献综述

现阶段国内外对建筑垃圾及其污染防治管理法律问题的研究主要集中在以下两个方面：

一方面是对建筑垃圾资源化利用的研究。此类研究多集中于建筑垃圾资源化利用技术层面的研究，杨楠等在分析城市建筑垃圾消纳场所现状的基础上，提出了通过临时性消纳场所中转的建筑垃圾综合处置运作模式，并对临时性消纳场所展开动态布局研究。①

另一方面是对建筑垃圾管理机制体制方面的研究。曹金凤等通过研究西安市建筑垃圾的传统处理现状及处理中出现的问题，提出将建筑垃圾就地资源化的模式，并对此模式的可行性与经济性进行了论证。②施锦芳等通过对日本建筑垃圾回收再利用的制度构建进行分析，提出对我国建筑垃圾回收再利用的制度优化建议。③

二、概念界定

（一）建筑垃圾

由于各个国家和地区的发展水平不同，建筑物的组成因地区而异。世界各国的现行法律制度对建筑垃圾的定义不同。例如，日本在《建筑物废弃物再生利用法》中将建筑垃圾定义为新建、翻修和拆除建筑产生的废弃物。④

在我国的法律法规、技术规范中，对建筑垃圾的定义也并不一致。《建筑垃圾处理技术标准》（CJJ/T134-2019）中的定义为“建筑垃圾是工程渣土、工程泥浆、工程垃圾、拆除垃圾和装修垃圾等的总称”。2003年颁布的《城市建筑垃圾和工程渣土管理规定(修订稿)》中指出“建筑垃圾、工程渣土，是指建设、施工单位或个人对各类建筑物、构筑物等进行建设、拆迁、修缮及居民装饰房屋过程中所产生的余泥、余渣、泥浆及其它垃圾。”《固体废物污染环境防治法》的定义为“建筑垃圾是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、网管等以及居民装修装饰房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他固体废弃物”。

本文所讨论的建筑垃圾遵循《固体废物污染环境防治法》中的定义。

（二）建筑垃圾污染防治

本文所称建筑垃圾污染防治，是指对建筑垃圾的倾倒、运输、转移、消纳、利用等处置活动中产生的空气、噪声、固体废物等污染进行的预防、治理工作。

三、有关建筑垃圾污染防治的法律规定

我国关于预防和控制建筑垃圾污染环境的法律规定较分散，现行有效的法律规定主要有环境保护基本法、单行污染防治法、行政法规、地方性法规、部门规章。

（一）法律

建筑垃圾是固体废物的重要组成部分，预防和控制建筑垃圾污染的实际工作过程中，主要依据《固体废物污染环境防治法》进行管理。该法第五章规定国家鼓励采用先进技术、工艺、设备和管理措施，推进建筑垃圾源头减量，建立建筑垃圾回收利用体系；明确了县级以上地方人民政府制定建筑垃圾分类处理制度、制定建筑垃圾污染环境防治工作规划、推动建筑垃圾综合利用产品利用的工作职责；指定环境卫生主管部门为建筑垃圾污染环境防治工作的主管部门；规定工程建设单位对建筑垃圾污染防治的相关责任。

（一）传染性病因 引起仔猪腹泻的传染性因素主要是指传染性病原，其中病毒主要有猪传染性胃肠炎(TGE)病毒和轮状病毒，细菌主要有大肠杆菌、沙门氏菌和魏氏梭菌等。

《大气污染防治法》（以下简称《大气法》）对建筑垃圾处置过程中产生的扬尘污染进行了限制。该法第六十九条第三款规定施工单位应当及时清除建筑土方、工程渣土和建筑垃圾，在场地内堆存的，应当采用密闭式防尘网遮盖。工程渣土、建筑垃圾应当进行资源化处理。

建筑垃圾处置过程中产生的环境噪声污染问题，依据《环境噪声污染防治法》（以下简称《噪声法》）中工业噪声、交通运输噪声、社会生活噪声的相关规定进行管理。

（二）行政法规

《城市市容和环境卫生管理条例》详细规定了市容环境卫生部门的监管职责，并赋予市容环境卫生部门执法权力；限制了建筑工程影响市容环境卫生的施工行为；规定在工程施工场地提供建筑垃圾处理设备，街道周遭的工地应当设置护栏。在无条件设立护栏的情况下，需用围布进行遮挡。如果中途中断施工，应当及时整理并进行覆盖。建筑工程施工完毕后，要完成好清理和平整场地的工作，及时清运渣土。

（三）部门规章

住建部制定的《城市建筑垃圾管理规定》（以下简称《管理规定》）对建筑垃圾的概念进行了界定，阐述了建筑垃圾管理中的基本内容，规定了建筑垃圾的管理范围、管理部门和管理原则，有力推动了建筑垃圾的法制化管理。2005年该规定修订后，设立了建筑垃圾处置核准制度，规定城市建筑垃圾处置核准的具体条件按照《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》执行；加大违法行为处罚力度，对建设单位、施工单位、运输单位、处置单位、个人及行政机关管理人员的法律责任进行明确划分。

（四）地方性法规

2019年，W市政府为加强建筑垃圾管理，维护城市市容环境，根据《固体废物污染环境防治法》《市容环境卫生管理条例》《管理规定》等有关法律规定，结合本市实际出台了W市的《建筑垃圾管理办法》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》确定了建筑垃圾处置应当遵循减量化、资源化、无害化和谁产生、谁承担处置责任的原则；确定市城管执法局为本市建筑垃圾管理的主管部门，并对交管部门、建设部门等相关部门的管理范围进行了细化。

W市的《扬尘管理办法》在《大气法》相关规定的框架下对扬尘管理进行了细分，明确城市管理部门作为建筑垃圾运输和处置扬尘的监督管理部门。

（五）规范性文件

W市的交管局《关于加强渣土运输车、混凝土搅拌运输车通行管理的通告》中对渣土车通行时间进行了规定，渣土车三环线内（含三环线），禁行时间为每日早5时至晚8时（6—8月为每日早5时至晚9时）。

W市的《重污染天气应急预案》中规定了各级重污染天气应急时对建筑垃圾运输过程和堆放场所的管制措施。

四、法律规定和法律执行中的问题

（一）法律规定分散不成体系

我国现行建筑垃圾污染防治的法律法规，如《固体废物污染环境防治法》、住建部《管理规定》等，多为原则性规定，对各种标准和制度的应用缺乏强有力的保证。W市相关地方性法规遵循国家法律法规的指导思想，制定了符合本市实际情况的法规和政策，但同样侧重于原则性的规定，实际落实存在难度。同时，建筑垃圾污染防治是一项系统工程，涉及的不仅是对建筑垃圾本身污染的防治，还有其转运、消纳过程中伴生的扬尘、噪声污染，防治规定分散在噪声、大气污染的法律规定中。

（二）配套规定缺失或制定滞后

《管理办法》规定“本市鼓励采取新技术、新材料、新工艺、新标准等措施，从源头上减少建筑垃圾产生，促进建筑垃圾综合利用”，但实际中缺少配套的法律制度来规范建筑单位的源头减量工作。

根据住建部《管理规定》第7条，处置建筑垃圾应向所在城市人民政府的市容环境卫生主管部门提出申请，经核准后方能设置。《管理办法》将建筑垃圾消纳场所的设置办法委托市城管执法部门另行规定。目前，W市城管局仍未正式发布该设置办法。W市内现有的建筑垃圾消纳点因配套规定缺失，无法获得处置建筑垃圾的行政许可，导致无法进行后续建设项目备案、建设项目环境影响评价等一系列手续，成为未批先建项目，被生态环境部门处罚。市建筑垃圾消纳需求巨大，该项配套规定的缺失使得建筑垃圾得不到及时消纳。

（三）装卸噪声定性存在争议

建筑垃圾在消纳场所内装卸时会产生剧烈噪声，在实际管理中，产生了对此类噪声是否属于工业噪声的争议。《噪声法》中将噪声污染分为工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声、社会生活噪声四类，分别由生态环境部门、城市管理部门、公安部门等负有管理职能的部门进行管理。该法第22条将工业噪声定义为“工业生产活动中使用固定设备时所产生的噪声”，争议主要集中在建筑垃圾装卸是否属于工业生产活动。部分行政部门认为建筑垃圾消纳过程属于工业生产活动，而建筑垃圾的装卸属于消纳过程的一部分，同样属于工业生产活动，故建筑垃圾的装卸噪声应属于工业噪声。部分行政部门认为《扬尘管理办法》中将工业企业扬尘和建筑垃圾运输、处置扬尘进行了分别管理，且装卸过程未使用固定设备，因此建筑垃圾装卸过程噪声不属于工业噪声，而应属于社会生活噪声。因此类噪声定性始终未达成共识，在实际管理过程中引起部门间推诿。

（四）渣土车禁行措施引发噪声扰民

根据W市的《建筑垃圾管理办法》规定的“建筑弃料处置遵循区内处置原则”，以及市三环线内早5时至晚8时禁止渣土车通行的规定，中心城区的建筑垃圾只能在夜间进行运输。中心城区的建筑垃圾消纳场所多为居民区附近的临时空地，渣土车夜间行驶和建筑垃圾装卸时产生的噪声经常引起附近居民的投诉。尽管建筑垃圾管理的相关法律规定中，对渣土车的行驶速度进行了限定，并设定了对渣土车不按规定路线行驶、鸣笛等行为的处罚措施，但由于渣土车本身发动机运行噪声巨大，相关规定对噪声的削减力度有限。

五、完善建筑垃圾管理的对策和建议

（一）转变“先立法后配套”思路

立法与配套制定间的期限过长，会导致法律执行过程中无法可依，直接影响先行有效法律的充分实施。若在立法时尽量做到精细化，法律需要配套的情况将会大为减少。因此应转变“先立法后配套”的立法思路，在法律制定过程中，立法机构与相关配套制定主体保持密切联系，或者同步启动配套规定制定工作，尽量缩减立法与配套制定间的期限。⑤

（二）完善现行法律规定

建筑垃圾污染防治是一项系统工程，涉及的不仅是对建筑垃圾本身污染的防治，还有其转运、消纳过程中伴生的扬尘、噪声污染。现行的建筑垃圾污染防治法律体系分散、源头削减和分类处理制度不健全、行政许可配套缺失，应不断完善现行《城市建筑垃圾管理规定》，并尽快出台建筑垃圾循环利用专项法律和与其相配套的制度，使建筑垃圾污染防治的各个环节做到有法可依、有章可循。

（三）探索建筑垃圾区域协同解决机制

由于此前国内曾出现建筑垃圾异地非法倾倒事件，故而部分地方政府采取了建筑垃圾不外运的禁令，开展辖区内自行消纳的处理办法。但中心城区并不是处理建筑垃圾最佳场所，导致了夜间运输噪声治理与渣土车禁行时间规定之间的矛盾。

建筑垃圾与噪声、水、空气污染不同，经合理化处理后可循环使用，具备一定的资源属性。原地处置原则不利于建筑垃圾作为资源在市场上合理流通。因此，可尝试借鉴生态补偿和排污权交易的成功经验，探索区域间协同处理解决建筑垃圾的工作机制，将建筑垃圾集中到有条件处置、对周围社会环境影响小且有资源需求的地区，由输出地给予输入地经济补偿，补偿金额由市场进行调节，以解决城市中渣土夜间运输的噪声问题。

六、结语

建筑垃圾是“垃圾围城”的主要源头之一，给城市生活居住环境和生态环境带来了巨大压力，我国虽制定了建筑垃圾污染防治的一系列法律法规，但仍存在法律规定不成体系、配套规定缺失、执行存在争议和冲突的问题。因此，必须转变“先立法后配套”的思路，结合实际情况不断完善现行法律规定，并探索区域协同解决机制等资源化利用机制，加强建筑垃圾资源化综合利用的法律规制，有效预防建筑垃圾污染环境。

注释

①杨楠,穆东,郑凯.城市建筑垃圾临时性消纳场所动态布局[J].物流技术，2020，39(07):83-87+107。

②曹金凤，赵平，陈梅丽.西安市建筑垃圾就地资源化模式研究[J].西安建筑科技大学学报(社会科学版)，2017，36(01):54-58。

③施锦芳，李博文.日本建筑垃圾回收再利用的制度构建及启示[J].日本问题研究，2019，33(06):12-19。

④施锦芳，李博文.日本建筑垃圾回收再利用的制度构建及启示[J].日本问题研究，2019，33(06):12-19。

⑤童之伟，苏艺.我国配套立法体制的改革构想[J].法学，2015(12):3-14。