对失信惩戒热的行政法学冷思考

(天津师范大学 法学院 天津 300000)

一、失信惩戒的现状与价值分析

(一)失信惩戒热的现状

信用惩戒也称为失信惩戒，是以信用为媒介对失信者进行制裁的社会治理机制，有权机关以企业和个人征信数据库记录为依据，通过信用记录和信用信息的公开，约束社会主体的信用行为。①

以往失信惩戒的行使主体是司法机关，具体运用于限制失信被执行人(俗称老赖)，常适用于法院审判后的执行阶段，如针对借款合同纠纷中，欠款人对借款人还款义务的执行难问题。现在，部分地区都在工作开展过程中，适用了失信惩戒制度，诸如对于行人闯红灯、恶意跳槽、高铁恶意占座、以及新出现的不遵循垃圾分类规则的失信惩戒，全社会上下形成了失信惩戒热的局面。大大小小的行为被纳入地方的失信惩戒范围内，它的合理运用可以对社会产生良好的促进作用，反之，失信惩戒的滥用会妨碍社会进步。若肆意运用失信惩戒制度，不对其进行严格规制，失信惩戒便会失去它应有的严肃性与科学合理性。

(二)失信惩戒的价值分析

1.加强社会信用体系的建立

诚信是人类社会普遍追求的道德品质要求，是社会主义核心价值观中道德建设的重要内容，是全社会应该发扬并维护的基本规范。因此，为了进一步巩固社会信用建设的持续稳定性，国务院办公厅明确提出要加快推进社会信用体系建设工作，构建以信用为基础的新型监管机制。②而失信惩戒通过多种形式奖励诚信主体、惩戒失信主体，解决因为失信产生的社会现实问题。例如，市场交易过程中由于彼此信息交换的不对称性，很容易对交易对方产生错误信任，进而导致利益受损。而失信惩戒可以通过公开惩戒信息，完善信息获取渠道，使各方在交易前能够对对方的信用信息进行检查、再确认交易意向，作出交易决定。以此来使守信者的利益得到有效维护，维护市场秩序。且失信惩戒制度以限制失信主体交易行为的方式，引导并提醒其他主体在交易过程中诚信交易，通过这样的方式，进一步加强社会信用体系的建立。

2.促进德法公治举措的实施

法律和道德通过自己不同的功能和特点行使着不同的社会责任。在法治国家建设的过程中，法律和道德缺一不可，需相互结合，共同发挥作用，才能进一步实现治理能力的现代化。失信惩戒制度，作为一项集道德要求与法治功能于一身的重要制度，在实行过程中，并不一味依靠法律的强制作用，还通过诚信意识的传播，促进中国特色社会主义道德体系的建立，又可以推进依法治国，使全社会打造德法公治的良好局面。

二、对失信惩戒的行政法学疑惑

(一)法律依据问题

目前，失信惩戒制度已在各地区各领域得到广泛运用。尽管国务院及相关部委制定出台了一系列有关失信惩戒的政策性文件，为失信惩戒制度的发展提供了政策性基础，但是，法律的规范作用相比较于政策性文件更为强烈。而目前失信惩戒的法律依据，大多都是分散式的立法，体系较为杂乱，且这些法律法规的层级并不高，因此，严格意义上来说，失信惩戒仍缺乏专门的法律依据。尽管法律实务工作中有很大一部分人工作人员认为失信惩戒属于行政处罚行为，然而《行政处罚法》中也并没有对此作出明确规定，导致了失信惩戒在具体实施过程中的适用困难，也可能使群众对失信惩戒失去了确信，这将大大降低失信惩戒机制的实施效果。除此之外，上位法依据的缺乏使得各地区有关机关与工作人员在对运用失信惩戒制度时没有统一的标准、限度与程序可遵循，造成了惩戒的不确定性，很可能给相对人造成合法权益的损害。

(二)网络安全保障

信息技术与互联网是双刃剑，在提高社会治理能力的同时，也会产生信息隐私安全问题。失信惩戒通过记录与公布信用信息来实施具体的惩戒功能，在这过程中很有可能因为技术不到位或是信息保护不力的原因产生相对人隐私随意泄漏的问题。现有的制度以及技术保护并不能严格保障失信主体在被惩戒后其个人信息专用于惩戒过程，现如今，网络信息传播迅速，惩戒信息以及信用信息若被不法分子利用于不当用途，将产生被惩戒人合法权益受损的不良后果。

(三)事前事后救济

达成惩戒结果并不是失信惩戒的最终目的，维护社会秩序，建设良好社会信用体系才是初心，如果在惩戒前后没有被惩戒主体适用的救济功能，就违背了法治社会的本质。例如，行政机关的工作运转并不能保证完全无误，在惩戒过程中如果出现惩戒信息错误，被惩戒主体要怎么做？有哪些途径可以保证信息被修正处理，这都是没有具体应对措施的。即使进行了修正，在信息传播速度如此之快的现今，对相对人可能已经造成了名誉受损等后果，如何保障他的权利救济，也需要进一步考虑。

三、优化失信惩戒的行政法学建议

(一)我国失信惩戒的行政法规制完善

完整的失信惩戒机制，除了主管机关的实施，还要有正确具体的法律法规导向，对失信惩戒的主体、客体、具体应用范围、功能、种类、程序、限度、救济、惩戒的具体内容制定科学合理的法律法规。从行政法角度来看，失信惩戒的实施要遵循合法行政原则、合理行政原则以及程序正当原则。

1.合法行政原则

合法行政的前提是有法可依，因此，应该加快我国信用立法的速度，首先界定信用的概念，明确信用在法律层面的重要性，确定在进行信用评价时那些应该成为考量因素。在法律法规中对失信惩戒适用的合法性、必要性、可行性都进行明确规定对于失信行为进行法律界定，我们可以参照刑法那样对失信行为进行过失、故意的区别规定。随着经济发展，社会生活变得多样化，在治理过程中可能也会出现由于过失造成的失信行为，如果在法律层面就对一般过失行为，社会危害性小的行为进行明确界定，可以更好的维护社会信用。其次规定失信惩戒的行使主体，界定主管机关的权责，防止权力行使的泛化。对于行使的范围，禁止大错小错都被惩戒，防止行政资源浪费。对失信惩戒进行类型化规制，目前，实践中主要的失信惩戒类型有市场性、行业性、社会性、行政性、司法性惩戒。对此进行归类梳理，对地方行政机关实行失信惩戒进行类型化规制，可以在一定程度上防止权力滥用。

2.合理行政原则

行政合理性原则是指行政机关的自由裁量行为要收到必要的限度控制，不能随意而为。首先作出的行政行为要符合法律的目的，其次，做出的行为必须具有合理的动机，最后行为作出时要全面考虑所涉及的相关因素。合理性原则是合法性原则实施的必要条件，随着依法行政工作的不断推进，比例原则在规范行政权行使方面起到了越来越重要的作用。③因此，在作出失信惩戒时要充分考虑作出的合理性，维护被惩戒主体的合法权益，在合法性原则之下，根据法律规定遵循合理的限度比例，并考虑该失信行为的相关因素，避免逾越合理限度，才能使被惩戒主体信服，进而使制度更好运行。

3.程序正当原则

程序正当原则是指行政行为的作出除了合法合理外，还需遵循正当的程序规则。失信惩戒的实施也应该保证依法行政，从失信行为的发现、认定、记录到失信惩戒行为的作出、公布一系列措施都要严格依照程序规定进行。信用在当今社会作为考量一个人品质的重要元素，不仅会影响社会交际，甚至会影响求学与就业。失信惩戒的行为同其他行政行为的区别是它一经作出，影响范围甚大，在发现作出存在错误后很难进行完全消除影响的救济，而能保证失信惩戒结果正确性的一个重要因素就是程序的正当性。

(二)失信惩戒的救济制度完善

1.异议处理

被惩戒主体应当具有异议权，应在失信惩戒机制中建立一个异议处理制度，当被惩戒主体在对信用报告有异议时，有权向信用评价机构提出一个再次考核申请，要求他们查明信用信息，信用评价机构应该根据异议处理程序审慎调查研究并处理。若确有错误，要对其进行修改补正。除此之外。信用评价应是一个动态的记录，随着诚信行为与失信行为的实施变动，如前文所述，根据惩戒信息的公布时间对信息进行删除或者更新是极有必要的。虽然对失信主体进行惩戒不会直接造成其权利义务受影响，但是失信惩戒的效果足已造成社会以及市场层面都对该主体形成否定性、负面性的评价。因此，在失信惩戒机制的建立过程中，要建立信用评价更新制度。异议处理与信用评价更新共同发力，建构一个失信惩戒的事前事中监督。

2.执行反馈

忽略事后评估是大部分行政机关工作过程中存在的问题，科学的社会信用体系建设，要尽量杜绝这种情问题的发生。在有关行政机关对失信主体的行为作出失信惩戒后，考核评估失信主体后续的信用建立表现，否则，社会信用体系建立的效果可能会降低。在惩戒行为作出后，考察失信主体在被惩戒后有无对失信行为进行修补更正、有无积极减小失信行为产生的不良影响，建立一个执行反馈制度，记录并反馈给惩戒行为的作出主体，也可以成为后续进行信用修复的考核因素，在被惩戒主体申请删除惩戒信息时，根据执行反馈进行考核评估，作出修复与否的决定。

3.信用修复

在一个完整的失信惩戒机制中，除了完备的惩戒前的保障制度外，还应该有成熟的信用修复制度，对失信行为的具体情况进行具体分析，给予不同程度的信用修复机会。例如有些行为的社会危害程度不高，可以考虑在一定时间后，删除公布信息，消除影响，给失信主体一个重新建立信用的机会，因为失信惩戒的最终目的不是惩戒失信主体，而更多的是使其在思考失信行为的过错后，对信用制度形成一个尊法崇德的信仰，改正失信行为的错误，逐渐消除失信行为产生的不良影响，使失信主体维护社会信用体系的建立。

失信惩戒是社会信用体系建设过程中的一大创新举措，在实施过程中，要严格依照依法行政的要求实施。未来，还需要行政法学界不断对其进行理论更新和实践研究，促进它更好的为社会信用体系服务。

【注释】

①关于信用惩戒的概念，参见富莹、王仲菊、郭文殊、吕震乾：《行政信用惩戒在地方立法制度设计中的应用 研究》，载《政府法制研究》2011年第9期；王红一：《何为信用惩戒》检察日报 2015年12月2 日第7版.

②国务院《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见(国发〔2019〕353号)》,www.gov.cn/zhengce/content/2019-07/16/content_5410120.htm.

③吕宁丰、傅可：《如何运用大数据推动诚信体系建设？》，载《南京日报》2017 年 5 月 4 日.