关于乡镇“三规”的冲突分析

◎胡阳 张翀

一、乡镇“三规”规划期限冲突

乡镇土地规划的规划期限虽然10-15年，在“三规”矛盾最明显的建设用地方面，又以年度计划形式控制，实际上是按年度又一次分割土地规划规划期限，使得乡镇土地规划的规划期限实际上分为总量控制的规划期限和指标年度期限。受市场经济的不确定性以影响，发展规划以5年为规划期限，有利于根据区域社会发展情况、规划实施效果进行灵活调整、修改发展目标、计划。乡镇发展规划规划期限也为5年，在乡镇经济不活跃、投资建设项目缺乏情况下，5年为期较好的适应了乡镇发展实际，更好的配合县市发展规划的实施。城乡建设需要规划的长期、稳定才能保证规划的有序实施，保障区域内城乡的各类建设，因而总体规划期限一般为20年，乡镇总规期限也为 20年，并以 5年为期进行近期建设规划。由此，虽然乡镇“三规”的规划期限都不同，乡镇土地规划的近期建设安排、乡镇发展规划、乡镇总规的近期建设规划都以5年为期，有利于近期内乡镇“三规”的规划实施中协调，特别是各类建设项目中的安排。从长期看，“三规”规划期限却不同，虽然近期规划运行实现了协调，但是规划末期，“三规”规划编制初期因规划期限不一而导致的冲突必定显现。

二、乡镇土地规划、乡镇总规地类划分冲突

在“三规的矛盾与冲突中，以土地规划和总规的矛盾最为明显，地类划分的矛盾是土地规划、总规的矛盾之一。在用地现状方面，土地规划土地利用现状分类先后实行了 84、89、02、07、105 个分类标准，目前三调按照最新实行的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）为分类标准。因而乡镇土地规划用地现状分为12个一级类、56个二级类，按照镇规划标准（GB50188-2007），按照土地使用的主要性质划分为9大类、30小类用地。在用地规划方面，乡镇土地规划规划用地按照《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025 ―2010），分为 1级类 3 个，为农用地、建设用地、未利用地，2级类11个，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域、滩涂沼泽、自然保留地，3级类33个。乡镇总规规划用地分类则依据《镇规划标准》。

三、乡镇“三规”资料获取及统计口径冲突

基础资料获取及统计口径不同。土地规划以土地利用现状调查和变更调查数据为基础，所得的资料都经过核实、纠正，因而土地数据的真实性高。总规则采用卫星影像、建成区面积统计、规划红线进行量算、统计而得到的概查资料，且在用地条件上使用抽样调查，得到的数据存在偏差，并且在统计范围上二者也不一致，使得乡镇土地规划、乡镇总规的基础资料存在不一致的情况。在统计口径上，“两规”都遵循“以人定地”思想。由于“两规”人口统计不一致，土地规划考虑常住人口，而总规则把常住人口、暂住人口大于一年的人口，使得乡镇总规人口规模普遍大于乡镇土地规划。两个人口规模的预测方法也不同，使得“两规”人口规模不同，也使得“两规”用地规模存在差异。此外，乡镇发展规划在编制时，搜集的社会、经济、人口等数据，及预测方法也不同于其他“两规”，使得乡镇“三规”的目标预测、规模预测等方面都不同。

四、乡镇土地规划、总规建设用地规模与布局冲突

土地规划在耕地保护思想下，从供给引导需求对建设用地规模进行了控制，从上到下，逐层分配、下达，规划期内的城乡建设用地规模、新增建设用地占用耕地规模不可突破。乡镇总规则在考虑乡镇各事业用地需求、镇村体系规模、镇区建设，采取自上而下、自下而上相结合的工作思路，使得乡镇总规的建设用地规模往往大于乡镇土地规划。在两个建设用地布局的工作的不一致思路下，乡镇“两规”的用地布局也存在矛盾，特别是在乡镇区，乡镇总规规划为各类建设用地，而乡镇土地规划缺规划为基本农田或其他地类。在农村居民点，乡镇土地规划布局了建设用地，但乡镇总规规划内容为合并村庄。总之，在不同的规划思路、技术下，乡镇“两规”建设用地规模和建设用地布局的矛盾是乡镇“三规”矛盾中最突出、尖锐的问题。由于规模与布局的问题，“两规”中，乡镇总规占用基本农田、建设规模超出乡镇土地规划规划，规划实施过程中对建设用地布局进行调整的现状普遍存在。

五、乡镇“三规”规划建设项目冲突，部分建设项目实施、落地难

以建设项目实施是乡镇“三规”的重要环节。在规划编制中土地规划根据各部门确定的建设项目为汇总，以建设时序、内容进行近期用地安排，形成重点建设用地项目表，是土地规划一定时期内指标分配、使用的重要依据。乡镇总规编制中以近期建设规划形式，确定近期建设项目。乡镇发展规划根据上级规划及本乡镇发展确定各类建设项目。“三规”的规划建设项目一般包括交通、产业、公共设施、招商引资等方面的项目。乡镇“三规”建设项目确定缺乏协调、且规划建设时序、规模内容、投资等方面都存在差异。建设项目都需要指标、资金、用地三方面的安排，涉及乡镇“三规”。在缺乏沟通、协调情况下，乡镇“三规”规划建设项目存在矛盾，出现土地规划有指标，但总归无布局，或者发展规划有项目，但土地规划无指标等指标、布局方面存在的冲突，使得部分项目难以实施，特别是在招商引资项目方面，项目落地难情况突出。即使三规都确立了某个建设项目，但具体建设项目中也存在选址、具体建设内容、建设时序等方面的不协调。